时事分析 | 区域及经贸发展 | 2014-02-10 | 《星岛日报》

北上可安老?



行政长官在今年的施政报告提出,向由本地非政府机构于深圳及肇庆营运的安老院舍购买宿位(下称「北上买位」),供「长期护理服务中央轮候册」(下称「轮候册」)上轮候宿位之长者选择入住。

现时轮候册中有29,964名长者等候入住资助安老院舍,平均轮候时间长达26.7个月。[1]除了增建本地宿位,北上买位不失为缩短轮候时间的可行构想。但现时港人在内地养老仍须面对不少配套问题,北上买位计划若要成功,必需处理这些问题。

香港安老政策的构想始于1973年老人服务工作小组的报告书。[2]该报告书对安老服务提出「家居照顾」的概念,避免长者远离所属社区。政府自1977年一直沿用此安老概念,到1991年的社会福利白皮书,亦重申这一政策方向。现时社会福利署(下称「社署」)安老服务的目标,仍是尽量使长者留在熟悉社区生活,再辅以院舍照顾服务。按此目标,安老服务大致分为「社区照顾及支援服务」以及「院舍照顾服务」。为方便处理长者的长期护理服务需求,政府设立轮候册供长者轮候服务,并以「安老服务统一评估机制」评估长者需要社区照顾、住宿照顾,或是同时需要两种服务。

进一步贯彻「钱跟人走」

近年政府就社区照顾及院舍照顾提出多项改革。在社区照顾范畴,除了在2008至2009财政年度开始试验的「长者医疗劵计划」,社署去年9月推出了为期两年的「长者社区照顾服务劵试验计划」,向轮候册上合资格的长者发放最多1,200张服务劵,每月价值5,800元。获发服务劵的长者,可从社署认可的62个服务提供者购买社区照顾服务。[3]服务劵将「钱跟人走」的政策概念贯彻于本地的安老服务,当中的好处和隐忧,智经在过去的时事分析亦有论及。[4]

至于院舍照顾服务,安老事务委员会2009年委托香港大学对长者住宿照顾服务进行研究,结论是宿位营运负担沉重,轮候册名单过长,建议政府考虑实行「住宿照顾服务资助劵」(下称「资助劵」)。但研究同时指出,推行资助劵可能会使长者放弃居家养老,并吸引原本不需要入住院舍的长者申请。[5]故此,当时安老事务委员会认为引入资助劵时,政府应尽量扩阔资助劵的涵盖范围,例如社区照顾服务及家居改装服务。

安老事务委员会有以上顾虑,不无道理,因为在居家安老的国际大势下,住宿照顾服务资助劵在其他国家并不常见。安老委员会的研究亦指出,在2005年时,19个经济合作组织国家中只有奥地利会为住宿照顾服务提供现金津贴,其他国家则直接提供住宿照顾。有别于欧洲其他国家,奥地利的长期护理制度(long term care system)以现金津贴为主,让领取人在私营或公营市场自行选择住宿照顾服务。[6]

可供参考的别国经验较少,香港试验时更应小心评估。行政长官在今年的施政报告表示,会委托安老事务委员会研究将「长者社区照顾服务劵」的模式扩展至住宿照顾,并预留8亿元启动相关试验。[7]若计划落实,社区照顾及住宿照顾的服务劵试验将会同时进行,正好研究双轨并行对本地安老服务需求的影响。

本地宿位不足 北上买位

以上计划的成败尚属未知之数,但即使顺利,香港仍有住宿照顾服务求过于供的隐忧。如前所述,现时轮候册上的长者多达29,964人,但全港只有25,784个资助宿位。[8] 轮候册大排长龙,一方面与毋须经济审查有关,政府继续增加本地安老宿位供应,或许有助缩短人龙,但要满足所有轮候中的长者,恐怕不易。

另外,截至2013年中,本港年满65岁的人口已达102.7万,占总人口14.3%,反映香港已经步入高龄社会(aged society)。[9]可以预期,社会对安老服务的需求只会有增无减。以北上买位纾缓本地宿位紧拙,不失为可行的尝试。报载位于深圳盐田,由香港复康会兴建的颐康院,以及位于肇庆,由伸手助人协会营办的护老颐养院,将为今次政府北上买位的目标。两院舍共提供600个宿位,部分将由政府买下,再供轮候册上的长者选择入住。[10]

人口高龄化 异地可安老

以上「异地安老」的概念,与政府近年鼓励长者回乡定居养老的政策一脉相承。「异地安老」除可为早年离乡来港的长者提供多一个退休选择,对长者的退休生活及公共资源亦见好处。对长者而言,以较低物价维持同样甚至更好的生活水平,当然吸引;对于公共资源,此政策方向亦有助节省库房开支,并免却政府觅地兴建宿位的烦恼。

全球多国日益高龄化,各地政府对安老服务的支出越加关注,「异地安老」不只适用于香港。欧盟执委会推算,欧盟27国的老龄人口将自2010年的8,700多万,增至2060年约1.5亿[11],其中65岁及以上人士占总人口的比例,将由2010年的17%升至到时的30%,85岁及以上的人口比例亦会由5%增至12%。[12]人口高龄化,住宿照顾服务需求亦将增加1.85倍至830多万。[13]届时各国用于长期护理服务的开支,将占欧盟27国生产总值的3.6%,较2010年增加1.7个百分点。[14]

或许会有人质疑,为了节省开支而要长者离乡别井,甚不人道,亦有违居家安老的国际共识。关于这个问题,德国的经验值得参考。该国去年开始为选择在国外使用护理服务的长者提供每月700欧元资助。跟在国内最多可获发1550欧元相比,这个金额看似毫不吸引。但由于德国的护理服务收费远高于邻国,当地已有长者开始在捷克、斯洛伐克、匈牙利和波兰等地寻找住宿院舍,希望以廉价享受更佳服务。而在别国养老,亦未必会令长者离开熟悉环境。因为远在波兰的院舍,已发展至提供会说德语的看护、德国电器、德国菜肴,以至德甲联赛转播。[15]

医疗服务能否配合?

与适应异地生活相比,医疗服务能否配合长者的需求,相信会更影响北上买位的成效。智经于去年2月发表《珠三角城市基层医疗服务》研究,剖析珠三角地区六个城市的医疗服务,以及香港执业医生于这些地区开办医疗机构的营运状况。[16]研究发现内地大型公立医院设备、药物及水平较高,使用率亦极高。不过,进口税、药物采购、定价等问题导致某些的药物价格高企不下,再加上收费准则不透明,以至港人始终对香港医疗较具信心,因此除非紧急,一般身处当地的港人,遇有伤病均情愿回港就医。

而从长者角度出发,回港就医长途跋涉,于内地购买医疗保险以应付长远医疗开支,也相当困难。因为珠三角城市适用于港人的社会医疗保险,大都需要购买者于内地工作,并取得《台港澳人员就业证》。[17]北上退休的长者自然不属此范围。肇庆的护老颐康院已跟当地一所医院达成协议,尝试将某些老人病纳入保险范围。[18]这是可喜的尝试,但即使保险问题得以解决,信心问题依然存在。

香港执业医生于内地开设的医疗机构,或许是一条出路。在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)框架下,近年内地允许港人独资开办医院,截至2012年,珠三角城市已经有九家香港独资医疗机构,主要提供综合门诊、内科门诊等服务。[19]2013年3月第一所港资眼科医院在深圳开办,香港大学亦与深圳市政府合办一所综合性医院,引入香港医院的管理模式。北上安老的长者,或可从这些医疗机构找到他们信任的治疗方式。食物及卫生局局长高永文早前亦于立法会会议上表示,可以香港大学深圳医院为试点,探讨让回内地定居长者于特定城市使用医疗劵,支付当地基层医疗服务的费用的可能。[20]

港人独资或合资医院或许有助解开内地港人求医的困扰,问题是收费比香港高昂。以香港大学深圳医院为例,专科门诊基本收费130人民币,其他医疗服务须另外收费。而本港公立医院的专科门诊,首次收费为100港元,其后每次60元,每款药物另收10元。小数怕长计,长者会否觉得医疗劵的资助杯水车薪,将左右他们是否北上养老的抉择。

此外,近日有报导指香港大学深圳医院发生医疗事故,导致一名病人死亡,当中涉及人为失误。报导引述消息透露,本地熟手医生忙于工作,难以抽身,只好将经验较浅、培训不足的医生调派深圳。[21]以上说法若然属实,不但影响内地人对港式医疗的印象,亦会打击港人信心。政府要鼓励长者北上养老,必须注意医疗服务如何配合。

最后,即使能够营造熟悉环境,长者异地养老毕竟要离开生活多年的社区。千里迢迢前往陌生地,风景纵然优美,邻里儿孙却不复见。长者迁往异地亦未必心甘情愿,可能只是不想给子女造成负担,或是早已残弱至不由自主。2009年,全港约有58,300名长者居于院舍,当中只有50.5%记得五分钟前发生的事,而真正有意入住本地安老院的长者,仅有3.6%。[22]到底院舍是安享天年的好地方,抑或流放老弱伤残之地,值得我们深思。

许多人打拼半生,为的只是老来有三餐安乐茶饭,闲来亲朋叙旧,弄孙为乐,看护家人。能否保障如此卑微的愿望,决定了安老政策是否名符其实。这是全球高龄社会的挑战,香港也不能回避。

 

 

1  参考社会福利署网页有关安老院舍照顾服务的统计。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_overviewon/
2  Working Party on the Future Needs of the Elderly, Services for the Elderly, HK Government Printer, 1973.
3  参考社会福利署网页有关第一阶段「长者社区照顾服务劵试验计划」数据。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_csselderly/id_psccsv/
4  「钱跟长者走」,智经研究中心,2013年7月24日。
5 「就长者住宿照顾服务所进行的顾问研究」,安老事务委员会,2009年12月。
6  Monika Riedel and Markus Kraus, The Austrian Long-term Care System, ENEPRI Research Project No.69, May 2010. 
7  《二零一四年施政报告》,香港特区政府,2014年1月15日。
8  参考社会福利署网页有关安老院舍照顾服务的统计。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_overviewon/
9  据学者Florian Coulmas 定义,在高龄化社会(ageing society), 有7%至14%的人口超过65岁;在高龄社会(aged society),有14%至21%人口超过65岁;当21%以上的人口超过65岁,则可称为超高龄社会(hyper-aged society)。
10  「缺医保衔接 北上养老忧『钱』途」,头条日报,2014年1月20日。
11  取欧盟执委会数据计算所得。http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/data/database
12  The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060), European Commission, 2012.
13 Francesca Bettio and Alina Verashchagina, Long-Term Care for the elderly. Provisions and providers in 33 European countries, November 2010. 估算以2007年欧盟执委会数据为基础。
14 Barbara Lipszyc, Etienne Sail and Ana Xavier, Long term care: need, use and expenditure in EU-27, European Commission, November 2012.
15“Germans Export Grandma to Poland as Costs, Care Converge”, Bloomberg, Sep 16, 2013. http://www.bloomberg.com/news/2013-09-16/germans-export-grandma-to-poland-as-costs-care-converge.html
16《珠三角城市基层医疗服务》,智经研究中心,2013年2月。
17 同15。
18 同10。
19 同15。
20「立法会三题:长居内地长者对本港医疗服务的需求」,政府新闻公报,2013年12月4日。
21「港深医院『通波仔』病人亡 新医生操刀 涉人为意外 急停一个月」,《星岛日报》,2014年1月22日。
22《主题 性住户统计调查第四十号报告书:长者的社会与人口状况、健康状况及自我照顾能力》,政府统计处,2009年8月。