时事分析 | 教育及人力资源 | 2021-01-25 | 《星岛日报》

教师投诉机制惹关注 可交独立法定机构处理 ?



教育局早前取消两名教师的资格,引起大众对于教师投诉机制的关注。有教育界人士认为,现时一刀切取消资格的做法未如理想,建议新增中度罚则,处理不同程度的个案。甚或有人建议参考其他专业如医生、律师的成员规管机制,由独立法定机构负责教师规管事宜。在各种方案之间,社会该如何取舍?

法例授权教育局处理违规教师个案

根据《教育条例》,教育局常任秘书长获授权审批「检定教员」或「准用教员」的教师注册申请及取消,常任秘书长会委派局内首长级人员组成内部专责小组,审视所有可能涉及教师注册的个案。[1]

根据现行机制,教育局在收到关于教师的投诉后,会要求学校作出调查。学校会将相关投诉内容通知涉事教师及让他们作出申述,并会因应需要面见其他相关人士,例如其他教师、学生等,再向教育局提交报告。教育局会审视报告内容,并考虑学校报告、教师申述、现行法例、教育局指引、课程理念、宗旨和目标等资料,以检视个案中涉事的学校和教师,是否按《教育条例》以恰当的方式促进学校的学生教育。[2]

教育局如初步认为投诉有机会成立,会把有关看法告知被投诉的教师,并要求教师在合理的时间内提出书面申述。如个案可能涉及取消教师注册,亦会通知教师有关决定,并让其在14天内作出申述,如教师不满有关决定,亦可于21天内向上诉委员团提出上诉。如个案未至取消注册的程度,常任秘书长亦可按个案的性质和严重性,对有关教师作出不同程度的跟进行动,包括劝喻、警告或谴责等。[3]

教育局自2019年6月起至去年10月,共收到262宗有关教师专业的投诉,逾86%,即226宗已完成调查,当中85宗不成立。至于其他已处理的个案,截至去年11月30日,局方已向23名教师发谴责信、13人发书面警告、20人发书面劝喻、22人作口头提示,并取消两名教师注册。[4]

争议一:处罚力度非重则轻

简言之,目前教育局处罚教师的方式,轻则发警告信、谴责信,重则取消教师资格。但有教育界人士认为,非重则轻的处罚方式存在漏洞,缺少「中度处罚」的过渡与缓冲。[5]

以两名被取消教师资格的个案为例,一宗被指涉及利用教材散播「港独」讯息,另一宗则是制作教材内容出错。[6]时任教育界立法会议员叶建源质疑,后者的涉事教师对历史认知不足,局方可要求他进修或在职培训,不需要取消注册,认为惩罚不合比例。[7]

资助小学校长会名誉主席张勇邦在接受传媒访问时亦指,两宗个案均涉及在课堂或校内有文字性或课堂上的问题,已触动了最高的刑罚,但现时部分被扣押、拘捕,或于街头上涉及暴力或刑事䅁件的教师个案仍未处理,担心往后是否有对等惩罚出现,建议当局检讨现有机制。[8]

争议二:处罚原则欠指引

除了罚则两极化,亦有人认为,教育局现有的处罚原则欠缺指引。撇除上述两宗个案,过往教育局在处理涉及教育工作者严重违规个案时,亦曾引起外界质疑。举例,2017年兴德学校时任校长陈章萍被揭虚报影子学生、滥权欺压教师、向教育局提供虚假资料等五宗罪,部分更涉及刑事成份。[9]教育局曾经表示,若证实陈章萍有严重失德行为,会取消其教师注册资格[10],但最终没有,而是发出警告信,并将其解雇。[11]

早于2015年,教育统筹委员会发表的《促进及维护教师专业操守现行架构及机制检讨报告》中,已有业界意见希望教育局就处理行为不当个案提高透明度,以便清楚了解取消教师注册的准则。虽然委员会认为调查工作的保密性更为重要,并不同意提高透明度,但亦有建议教育局考虑提供处理行为不当个案的原则及案例,让教学人员获得适当指引,并认为该等原则及案例可作为《香港教育专业守则》、其应用准则和实务指引的补充资料。[12]不过,局方至今未有公开相关资料。[13]

而就近日事件,教育局共处理二百多宗与反修例运动有关的教师投诉个案,部分已有裁决,但未有公布案件详情,包括个案成立的原因、处理投诉的准则等。就此,有教育界人士表示,教师无从得知什么行为属「专业失德」,故在处理敏感议题时会显得小心翼翼,甚至回避不教。[14]香港教育专业人员协会认为,政府应有清楚的处理投诉个案标准,并向大众公开准则。[15]

争议三:教师规管只能由教育局主导?

另一方面,由于其中一宗取消资格个案涉及政治议题,教育局的做法被质疑是政治打压,干预学校教育自主。[16]现时,教育局手握教师的「生死大权」,前教育界立法会议员指,其他专业如医生、律师及会计师的规管,均由独立法定机构负责,质疑为何教师的规管事宜则由教育局主导。[17]

以医生为例,在《医生注册条例》赋予法律权力下,任何医学范畴执业的医生,包括任职公共机构、大学或私人执业的医生的发牌及管辖,均由香港医务委员会负责。委员会由24名医生和8名业外委员组成,若发现有医生犯了「专业上的失当行为」、曾因可判处监禁的罪行而在香港或其他地方被定罪,或有医生病重并对其执业的能力有所影响,委员会可向该医生发出警告信,最严重撤销该医生行医的权利。[18]

当然,不同专业各有其独特性,不能一概而论,教育局局长杨润雄早前亦表示,会研究增加不同程度的惩处方式,并会与教育界讨论长远是否需要一个独立机构负责监察教师[19],可见局方亦有意完善现有制度。目前,加拿大安大略省正是由教育界公会执行教育专业人员的监管制度,当中的经验或可作为参考。

加拿大安大略省设独立委员会 处理教师投诉

目前加拿大安大略省的教师规管工作,是由安大略省教师公会负责,公会于1997年成立,公会理事会共有37名成员,包括23名由公会成员选出的教师,以及14名由政府委任的业外成员,目的是规管教学专业以保障公众利益。《安省教师公会法》会按照其制订的「专业失德规例」,具体评定哪些行为属于专业失德,包括提交关于专业资格的虚假资料或虚假证明文件、虐待学生、窜改或伪造与专业职责有关的纪錄等。安省教师公会的理事会并需设立「调查委员会」、「纪律委员会」等负责处理教师行为的工作。[20]

其中,调查委员会最少由七名理事会成员组成,当中最少两人为政府任命的成员。委员会主要负责调查有关公会成员的操守或行为的投诉。被调查的会员在获知会有关投诉内容后,有最少60日时间提交书面解释或抗辩。委员会会审查所有资料及文件,若案件涉及刑事罪行,便会把个案移交予「纪律委员会」处理,其间无需进行聆讯。[21]

至于纪律委员会则主要审理由调查委员会、理事会或「执行委员会」移交的个案。成员由最少11人组成,最少4人为政府任命的业外成员。委员会会就投诉个案进行公开聆讯,在聆讯后,会员如被裁定为专业失德或不胜任教学,纪律委员会可以指示公会总干事撤销其执照,或暂停其执照不超过24个月,或给其执照加上特别条款或限制。委员会亦可以对有关会员给予谴责、劝告或辅导,并在必要情况下将处罚登记在册至少三年以上;或对有关会员处以罚款,最高罚款额为加币5,000元(约港币30,336元[22]);或决定有关会员须付给公会的费用。[23]

在整个聆讯过程中,參与聆讯的「纪律委员会」委员,于聆讯前必须没有參与任何有关案情的调查,并且不能与任何人谈論有关案情。除非委员会认为案情与公众安全有关,或认为案情所披露的财务或个人资料,对有关人士或公众利益的影响大于放弃公开聆讯的原则,或认为涉及民事或刑事诉讼的人士将受到不公正的影响,或认为有人的安全可能受到伤害,否则「纪律委员会」的聆讯必须公开进行[24],以确保审讯的公平性及透明度。

香港可设独立机构处理投诉?

若要将安大略省的做法套用在香港,考虑到现时香港有多个教育界工会,若参照安大略省做法,首先需要决定由谁负责,还是有需要重组一个全新的公会。另外,前教育界立法会议员叶建源接受传媒访问时则提出,若教育局有意成立独立机构,最重要是机构能体现专业自治,确保有公平制度等要素。[25]

而事实上,早于1992年,教育统筹委员会曾建议成立教育人员专业操守议会,并于数年后,检讨可否设立一个法定的专业管理组织。而教育人员专业操守议会随后于1994年成立。现时,该议会的职权范围包括:向政府建议有关提高教育专业人员操守的意见;拟订应用准则,以界定教育工作者应有的操守;以及就涉及教育工作者的纠纷或指称行为失当个案,向教育局常任秘书长提供意见。[26]以上的经验或可助议会担当独立机构的角色,值得当局研究。

至于罚则方面,除了谴责和取消资格外,安大略省的例子还透过罚款、短暂停牌、为执照加上特别条款或限制等方式处理,这些与现时本港坊间提出的建议相似,政府或可作参考。

当然,安大略省的做法只属于个别例子,将教师投诉事宜交由成员以业内人士为主的独立机构处理,虽然可避免教育局受到干预学校的指控,但亦有机会引来外界质疑业界私相授受、「师师」相卫。如何在确保教师的言行符合专业操守和社会期望的同时,确保审讯公平公正,保障学校管理层、教师等各持份者的权利,毕竟是当局的一大挑战。

 

1 香港法律第279章《敎育条例》第45、47、50、52条,版本日期:2018年4月20日;「立法会十二题:处理针对教师投诉的程序」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年10月28日。
2 「立法会十二题:处理针对教师投诉的程序」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年10月28日。
3 「立法会十二题:处理针对教师投诉的程序」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年10月28日;「立法会六题:教师的专业操守」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/21/P2020102100592.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年10月21日。
4 「12港人事件改编绘本涉政治宣传 蔡若莲指学校不应采用」。取自香港经济日报网站:https://topick.hket.com/article/2850826/,最后更新日期2021年1月12日;「教师收教局谴责信 再多两人 累计23 自反修例262宗投诉 85不成立」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/pns/教育/article/20210113/s00011/1610476786968/,最后更新日期2021年1月13日。
5 「优化及完善罚则 合情合理处罚教师违法违规」。取自香港教育工作者联会网站:https://hkfew.org.hk/listdetail.php?cid=196&aid=4247,最后更新日期2020年11月11日。
6 「再有教师被取消注册 学界促检讨惩处机制研不同罚则」。取自now新闻网站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=412751,最后更新日期2020年11月13日;邝晓斌,「九龙塘宣道小学教师遭取消教师资格 教育局:有计划散播港独信息」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/532095/九龙塘宣道小学教师遭取消教师资格-教育局-有计划散播港独信息,最后更新日期2020年10月6日。
7 「教师教错历史被取消注册 教协指惩罚过重」。取自商业电台网站:https://www.881903.com/news/local/2365975/,最后更新日期2020年11月12日。
8 「再有教师被取消注册 学界促检讨惩处机制研不同罚则」。取自now新闻网站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=412751,最后更新日期2020年11月13日。
9 「【兴德学校风波】教局发警告予陈章萍 力数五宗罪 指严重违规」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/ins/港闻/article/20170810/s00001/1502365005799,最后更新日期2017年8月10日;
10 「教局:若陈章萍犯罪将取消教师资格」。取自香港商报网网站:https://www.hkcd.com/content/2017-08/22/content_1061964.html,最后更新日期2017年8月22日。
11 同9。
12 《促进及维护教师专业操守现行架构及机制检讨报告》,教育统筹委员会促进及维护教师专业操守工作小组,2015年10月,第17、24至25页。
13 林嘉淇,「【教育红线.三】不透明的投诉制度 谁知红线位置?」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/周报/501162/教育红线-三-不透明的投诉制度-谁知红线位置,最后更新日期2020年7月27日。
14 同13。
15 「教局向两教师发谴责信 教协:惩罚不合比例」。取自教协网站:https://www.hkptu.org/ptunews/63093,最后更新日期2019年9月23日。
16 「团体斥教育局除牌属政治打压」。取自信报网站:https://www2.hkej.com/instantnews/current/article/2602070/,最后更新日期2020年10月7日。
17 同2。
18 「医务委员会的法律权力」。取自香港医务委员会网站:https://www.mchk.org.hk/tc_chi/complaint/complaint_04.html,最后更新日期2016年8月;「医务委员会」。取自香港医务委员会网站:https://www.mchk.org.hk/tc_chi/complaint/complaint_03.html,最后更新日期2016年8月。
19 「杨润雄:可与教界商设独立机构监察教师」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/pns/港闻/article/20201206/s00002/1607192489909/杨润雄-可与教界商设独立机构监察教师,最后更新日期2020年12月6日。
20 Section 25 and 26, PART IV, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12; 《促进及维护教师专业操守现行架构及机制检讨报告》,教育统筹委员会促进及维护教师专业操守工作小组,2015年10月,第54页;” ABOUT THE COLLEGE,” Ontario College of Teachers, https://www.oct.ca/about-the-college, accessed December 9, 2020; 「加拿大安大略省考察报告——教师公会和教育专业操守的关系及其他有关问题」,教育人员专业操守议会,1998年,第14页。
21 Section 25 and 26, PART IV, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12.
22 按2021年1月18日的汇率,即1加元等于6.07港元计算。
23 Section 27 to 30, PART V, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12;《促进及维护教师专业操守现行架构及机制检讨报告》,教育统筹委员会促进及维护教师专业操守工作小组,2015年10月,第54页。
24 「加拿大安大略省考察报告——教师公会和教育专业操守的关系及其他有关问题」,教育人员专业操守议会,1998年,第12页。
25 同19。
26 「成立背景」。取自教育人员专业操守议会网站:https://cpc.edb.org.hk/tc/background.htm,最后更新日期2018年10月9日;「职权范围」。取自教育人员专业操守议会网站:https://cpc.edb.org.hk/tc/terms_reference.htm,最后更新日期2015年7月29日。