时事分析 | 土地房屋及基建 | 2021-02-01 | 《星岛日报》

公屋供应僧多粥少 租金津贴能助基层安居吗?



香港地楼价和租金高企不下,望楼兴叹、捱贵租,成为不少市民的生活写照。虽然政府已为基层提供公屋作为住屋安全网,但供求严重失衡,数以万计正轮候公屋的基层中,不少要暂居于残破不堪的劏房。为纾解民困,政府正预备推出「现金津贴试行计划」,为轮候公屋超过三年的基层家庭提供现金津贴,同时资助非政府组织租用酒店和宾馆单位,为合资格人士供应过渡性房屋。究竟政府付出的公帑,能否有效协助基层觅得适切居所?

近21万人居于劏房 租金占住户入息三至四成

根据房委会的统计数字,公屋一般申请者(即家庭及长者一人申请)的平均轮候时间,由2013年6月的2.7年,上升至2020年6月的5.5年,七年间增加了超过一倍,而截至去年9月,仍有逾15.6万宗轮候个案。[1]由此可见,基层对公屋需求殷切,而且一般申请者轮候上楼的时间,距离平均三年的目标愈来愈远。[2]

 

 

在等候公屋的期间,不少低收入家庭需要租住劏房。根据统计处于2018年发表的报告,参考2016年中期人口统计的结果,全港约有9.27万个分间楼宇单位(即劏房),居住人数约20.97万[3],相信当中不少符合资格申请公屋。

劏房单位面积一般较为细小,上述9.27万个劏房单位中,66.9%的楼面面积仅7至少于13平方米,楼面面积中位数为10平方米,人均面积中位数仅有5.3平方米,低于全港家庭住户的15平方米。[4]除了面积细,劏房的居住环境亦十分恶劣,不少出现鼠患、木虱等卫生问题[5],而且容易成为传播新冠病毒的温床[6]

劏房居住环境不理想,其租金亦难以负担。据政府于2016年的统计,居于劏房的住户每月收入中位数为13,500元。而撇除免租的住户,劏房住户每月租金中位数为4,500元,租金与收入比率中位数为31.8%。[7]近月香港社区组织协会对劏房户进行调查,则发现整体受访住户租金占入息比例的中位数,由2019年的29%,升至去年的39%。此外,46.5%受访者过去三年曾被加租,当中10%甚至加租三次,部分更出现在疫情期间[8],基层在缴付租金后能否应付其他生活开支,令人担忧。

现金津贴或诱劏房业主加租

为纾缓基层家庭因长时间轮候公屋而面对的生活压力,政府计划推出「现金津贴试行计划」,为非公屋住户、非领取综援而轮候公屋超过三年,以及未被首次编配公屋的合资格一般申请住户提供现金津贴。房屋委员会指,根据现时有关公屋申请人数估算,预计能惠及约九万个住户,目标于今年年中开始接受申请。[9]

计划的金额将参考由去年7月起生效的综缓租金津贴最高金额,再把该金额减半,即1,250元至3,850元,预计有关计划的非经常开支预算约80多亿元。[10]

 

 

为基层提供现金津贴,某程度上能减轻他们的生活负担。不过,亦有学者担心,这种做法或会推高劏房的租金。美国克林信大学经济系副教授、劏房租务管制研究工作小组成员徐家健接受传媒访问时分析,由于不少符合申请资格者均居于劏房,业主因议价能力较强,若得知租客获得津贴,自然希望加租,推高劏房租金,故预料现金津贴最终将由劏房租户及业主瓜分。而现正居住劏房,但不符合公屋申请资格的基层人士,则由于既不获津贴,又要捱贵租,势成为最受害的一群。[11]

虽然徐家健补充,政府的干预最终是否有效,要视乎有关市场的供求弹性[12],但他推测的情况确曾在海外发生。现时美国为低收入家庭提供的租屋劵,原理与租金津贴相似,低收入家庭可使用租屋劵在私人市场租住单位,但必须先缴交收入的三成或至少50美元作为月租,余下的金额由租屋劵「包底」至一个由住屋机构设置的上限。虽然租屋劵的成效备受肯定,但同时亦因租赁市场炽热,空置率低企,令租金迅速上涨,租屋劵使用者更难找到可负担的居住单位。[13]

同一时间,劳工及福利局的在职家庭津贴计划,亦将为其他非公屋合资格住户,额外订定一套较宽松的入息上限[14],意味获津贴的非公屋住户将会更多,同样令人疑问会否推高劏房租金。

参考海外的经验,租津计划成功的地方,出租房屋一般皆由非牟利组织兴建,租金水平须按既定准则厘定。举例,荷兰大部分出租单位为社会房屋,而政府亦设有租管,令业主难以透过大幅度提升租金赚取租户的租津,令租津能有效地纾缓低收入人士的租金负担。[15]至于香港,运输及房屋局成立的「劏房」租务管制研究工作小组,现正就应否对劏房实施租管进行研究,预计下月底会向政府提交报告。[16]政府未来对租管的取态,相信也会左右「现金津贴试行计划」的成效。当局宜持续审视各项措施对租务市场的影响,以免部分基层人士反因本意良好的介入而捱贵租。

租用酒店作过渡性房屋 可阻劏房租金上升?

从上述的海外经验可见,要减轻低收入人士的住屋负担,增加他们「租得起」的单位供应,也是方法之一。近年,政府透过过渡性房屋,纾缓在公屋轮候册上的家庭及居住环境欠佳住户所面对的困境,截至去年12月31日,共有1,174个单位落成,连同正动工兴建、已启动及深入研议中的项目,合共可提供13,404个单位。[17]

而最新一份施政报告亦提出,政府将向「关爱基金」申请拨款,以先导计划形式,支持非政府机构租用合适和入住率偏低的酒店和宾馆作过渡性房屋,租用期最少两年。[18]据悉,政府目前已与约10间酒店和宾馆商讨,包括有全幢出租的酒店及提供个别房间出租的宾馆;另有400至500间宾馆和数间酒店对计划感兴趣,预料将能提供逾2,000个单位。[19]

透过增加过渡性房屋,为轮候公屋的基层家庭提供租住劏房以外的选择,或有助纾缓因派发现金津贴而引起的租金上涨问题。但前提是要有足够数量的过渡性房屋,以满足不想租住劏房的家庭的需求。而从现时的情况看,即使新的过渡性房屋政策成功实施,提供2,000个单位,加上原先预计的13,404个单位,亦只有1.5万个单位,与逾9万的劏房单位供应,尚有一段距离,能否抵销租津对劏房租金造成的上胀压力,尚待观察。

酒店宾馆是适切住所吗?

利用酒店和宾馆作过渡性房屋还引伸另一个关注点,就是出租酒店和宾馆能否为基层家庭提供适切的居住环境。

当局强调,参与计划的酒店、宾馆须符合结构安全、消防安全,环境良好等基本要求,相关标准会与公屋看齐,同时会考虑周遭环境、房间、配套及住客出入等因素。[20]然而,一般的酒店及宾馆房间并无提供煮食、洗衣等设施,对于全栋出租的酒店,尚可开放酒店的洗衣服务(如有)供住户使用,但对于只出租部分单位的酒店,却未必做到。届时营运机构会否提供社区厨房或自助洗衣等设备,相信会是申请人关心的问题。

另外,一般的酒店和宾馆的单位面积并不算大,例如酒店双人房间一般约200平方呎[21],二人家庭入住,人均居住面积尚且有100平方呎,但若是三人,甚至四至六人家庭,人均居住面积便更少,难与公屋相比。现时编配予三或四人家庭的公屋单位,面积约为31平方米(334平方呎),四至五人家庭则约为35平方米(377平方呎)[22],均显著大于一般的酒店双人房间。当局物色酒店和宾馆时,需注意如何应付大家庭的住屋需求。

总括而言,政府在施政报告提出多项支援基层人士的房屋政策,并愿意尝试有别于以往的方式改善问题,可见其诚意。但政策总是有利有弊,以现金津贴计划为例,如落实得宜,的确可减轻基层负担,但一旦误算,却随时推高租金,反成害人之策,故当局宜谨慎处理,确保资源发挥最大成效。

1 「截至2019年6月底一般公屋申请者安置情况的特别分析」。取自房委会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/housing-authority/ha-paper-library/SHC62-19TC.pdf,最后更新日期2019年12月16日;「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自房委会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2020年11月12日。
2 「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自房委会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2020年11月12日。
3 《主题性报告:居于分间楼宇单位人士》,香港统计处,2018年1月,第5页。
4 《主题性报告:居于分间楼宇单位人士》,香港统计处,2018年1月,第7页;「居于分间楼宇单位人士的特征」。取自2016中期人口统计网站:https://www.bycensus2016.gov.hk/tc/Snapshot-09.html,查询日期2020年12月29日。
5 「劏房环境恶劣租户被滥收水电费 劏房租管研究小组:明年上半年提交报告」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/ins/港闻/article/20200817/s00001/1597643536383/劏房环境恶劣租户被滥收水电费-劏房租管研究小组-明年上半年提交报告,最后更新日期2020年8月17日。
6 〈碧街一厦强检 通道「邋遢」喉管乱驳〉,《明报》,2021年1月16日,A1页。
7 同3,第6、7、41页。
8 〈租金占入息升至四成 劏房户斥逆市加租〉,《明报》,2020年10月5日,A1页。
9 《行政长官2020年施政报告》,2020年11月25日,第94段。
10 「现金津贴试行计划」,立法会房屋事务委员会,立法会CB(1)293/20-21(03)号文件,2020年12月7日,第3页。
11 叶创成,「劏房租管小组成员徐家健:津贴推升劏房租金 非轮候册户更惨」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/pns/经济/article/20201203/s00004/1606934010274/劏房租管小组成员徐家健-津贴推升劏房租金-非轮候册户更惨,最后更新日期2020年12月3日。
12 同12。
13 「借民间之力分流公营房屋需要 可行吗?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/764,最后更新日期2018年8月21日。
14 「次轮非公屋非综援户津贴明日推出」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/01/20210103/20210103_122329_542.html,最后更新日期2021年1月3日。
15 《审视香港公营房屋资源:用得其效 住得其所》,智经研究中心,2017年5月,第72页。
16 「『劏房』租务管制研究工作小组的工作进展」,房屋事务委员会,立法会CB(1)504/20-21(06)号文件,第1及5页。
17 「立法会秘书处就过渡性房屋拟备的最新背景资料简介」,房屋事务委员会,立法会 CB(1)652/19-20(02)号文件,第1页;「过渡性房屋项目」。取自运输及房屋局网站:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/transitionalhousing/transitionalhousing.htm,最后更新日期2021年1月13日。
18 《二零二零年施政报告》,2020年11月25日,第93段;「【房屋政策】酒店宾馆房间可经NGO租用作过渡性房屋  消息:10多间酒店商讨或分层租用」。取自TOPick网站:https://topick.hket.com/article/2812002/,最后更新日期2020年11月25日。
19 「【房屋政策】酒店宾馆房间可经NGO租用作过渡性房屋  消息:10多间酒店商讨或分层租用」。取自TOPick网站:https://topick.hket.com/article/2812002/,最后更新日期2020年11月25日;「最快明年首季借用酒店宾馆作过渡房屋 政府拟注资83亿」。取自东网网站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20201126/bkn-20201126154716047-1126_00822_001.html,最后更新日期2020年11月26日。
20 「酒店宾馆作过渡性房屋须符要求」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/11/20201126/20201126_155416_255.html,最后更新日期2020年11月26日;「最快明年首季借用酒店宾馆作过渡房屋 政府拟注资83亿」。取自东网网站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20201126/bkn-20201126154716047-1126_00822_001.html,最后更新日期2020年11月26日。
21 程雪、黄云娜,「施政报告2020|租用酒店作过渡性房屋 一举两得还是坚离地?」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/周报/554786/施政报告2020-租用酒店作过渡性房屋-一举两得还是坚离地,最后更新日期2020年11月27日。
22 「委员与关注团体交流会」,取自香港房屋委员会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/housing-authority/ha-paper-library/SHC6518TC.pdf,最后更新日期2018年11月14日。