时事分析 | 教育及人力资源 | 2021-02-15 | 《星岛日报》

公务员应否引入花红制度?



受疫情影响,不少打工仔需要冻薪,就连双粮花红都有机会「冻过水」。对于打工仔而言,获发年终花红可说是一种鼓励,海外亦有政府为公务员引入与表现挂钩的花红制度。[1]虽然本港政府没有这种额外奖励的制度,而在财赤挑战下,也不宜贸然增加开支,但如果库房有足够收入,引入此制度又是否可行?当中需要考虑哪些因素?

薪高粮准 vs 花红奖励

公务员向来被视为薪高粮准的「铁饭碗」。根据现行公务员的薪酬架构,在资历基准制度下,公务员事务局参照私营机构资历相若职位的薪酬水平,为公务员职位所要求的各种主要入职学历订定基准薪点,并根据资历基准和其他与工作性质有关的因素,厘订个别入职职级的起薪点。入职资历要求相若的职系[2],会分为不同资历组别,而同一资历组别内,各职系的薪酬架构大致相近。[3]

公务员的薪酬是按照11个薪级表厘订。同一职系内各职级的薪级表,会按职系所属薪级表划分,各自包括一系列薪点。一般而言,如果公务员的工作表现,包括品行、态度及效率令人满意,便可在所属职级的薪级表内,每年获得一个增薪点,俗称「跳point」,直至达到顶薪点为止。如果升职,则按晋升后所属职级的薪级表支取薪酬。[4]此外,公务员每年还会根据政府「公务员薪酬趋势调查」,参考市场数据调整薪金,在外界看来,即每年有两次加薪机会。[5]

除了薪酬升幅稳定,同类型工种,公务员的起薪点普遍较私人机构高。以行政主任(Executive Officer)一职为例,参考2018年度招聘广告,公务员二级行政主任的起薪点为30,165元,而私人市场的行政主任薪金中位数约为25,000元。[6]

 

 

话虽如此,私人市场亦有其优势。以薪金水平为例,虽然私人机构任职的员工起薪点可能较公务员低,但由于薪金水平一般按员工表现和经验等决定,故即使担任同一职位,薪金差距也可以很大,与公务员的同工同酬不同。加上没有顶薪点,高层职位的薪酬普遍比公务员高。而私人机构其中一个特点,是一般会根据公司业务表现和收入,以及员工的个人表现,向员工派发双粮和花红等年终酬金,以作额外奖励。虽然公务员亦会视乎个人职级、服务年资、聘用条款及其他规例,享有医疗、教育津贴等附带福利[7],但始终性质不同,不算是额外奖励。

设多项公务员奖励计划 惟仍有不足

目前,政府共有五项适用于公务员的嘉奖计划,包括每两年举办一次的公务员优质服务奖励计划、每年举办的香港特别行政区授勋及嘉奖制度、嘉奖信计划、公务员事务局局长嘉许状计划,以及长期优良服务公费旅行奖励计划。但当中,除了长期优良服务公费旅行奖励计划的得奖者,可获一次实报实销的旅行津贴外,其余奖项皆以奖状、勋章、嘉奖信形式发放。[8]虽然仍有提升士气之效,但对部分员工来说,真金白银的嘉许更为吸引。

而事实上,上述奖励计划的获奖机会仍有改善之处。例如公务员优质服务奖励计划的设计,部分奖项由随机抽选的市民、全体立法会议员和区议员选出,被指对经常与市民接触的部门如警务处和消防处相对有利;长期优良服务公费旅行奖励计划只为连续服务20年或以上、表现优良的公务员而设,不足20年者未能受惠,加上计划设有配额,故即使服务满20年亦未必可以受惠;嘉奖信计划更每年仅有约1%的公务员获奖。[9]

多国引入花红制度激励公务员

除了上述奖励计划,还有哪些方法有助激励公务员士气?早于2002年,公务员薪酬政策及制度检讨专责小组发表报告,研究多个海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展,从中寻找一些可供香港借鉴的做法,其中包括引入花红制度,以激励公务员。[10]

举例,新加坡在1988年实施灵活薪酬制度,其中与表现挂钩的花红制度于1989年引入,确保常年固定加薪以外,另以年中或年底的不定额花红方式发放额外薪酬,原意是帮助政府根据未来经济情况,更灵活地调整薪酬,同时激励高级公务员。措施其后在2000年扩展至所有公务员。当地公务员现时每年可获发相当于最多6个月薪酬的花红。[11]

至于南韩和澳洲则主要向杰出的公务员发放花红。以南韩为例,1999年引入绩效为本的薪酬制度,每年向最杰出的公务员发放约1.8个月薪酬,作为花红,获发花红的公务员占总数九成。而澳洲则于1997年开始推行绩效奖金制度,最杰出的公务员每年最多可获发1.2个月薪酬作为花红,获发花红的公务员百分比约为9.9%。[12]

花红金额与表现挂钩 衡量标准成关键

但正如上文提到,私人机构一般根据公司业务表现和收入决定是否向员工发放花红,但公务员隶属于各政府部门,难以如商业机构般,以计算利润的方式来衡量花红水平,故一套有效的评核指标便成为关键。

参考上述三个国家的花红制度,其共通点在于与公务员的表现挂钩。以新加坡为例,公务员的绩效考核制度,分为考核报告和考核评分两个部分。考核报告所采用的主要是以个人绩效目标及特质为主的考核准则。而考核评分则再分为两个部分,包括绩效评分和潜能评分(即决定晋升和奖励时所采用的准则)。绩效评分制度由上级主管对每个考评档次设置比例来进行绩效评估,评估原则主要是工作团队或个人之间的相对表现。[13]

有关制度能让个别期望同工同酬的公务员,可根据市场水平公正合理地获得其应得回报,并在承担责任较重的职务时可取得相应的回报。但制度亦有利有弊,有意见认为,绩效管理措施只对那些透过门面工夫博取上司好感的雇员有利,反而忠心尽职的公务员却得不到应有的认同。[14]

现时,香港政府亦设有工作表现管理制度,监察和评估公务员的工作表现,让表现卓越者获得表扬和奖励,表现欠佳者得到指导、辅导和协助。制度设有四个工作表现管理周期,包括订定工作目标、持续指导和发展、中期/年中检讨,以及工作表现评核。其间,评核人会持续向受评人提供意见,并就受评人执行既定职责和达到目标的成效、其优点和可改善之处,以及其个人和事业发展方面有待跟进的事宜进行评核。[15]

不过,现行制度虽被政府形容为公平、准确和适时[16],但坊间亦有人批评,制度执行未如原意,本应以「成果为本」为制度,却变成重量不重质,未符成本效益,建议政府为各个决策部门度身订做关键绩效指标。[17]

若要参考海外做法,以公务员的表现作为分发花红的条件,便意味本港有需要探讨在现有按基准薪点发放薪金的制度下,额外发放花红的准则。事实上,这种做法早在1990年代已引起讨论。学者宋立功曾指出,由于商界以赚取利润为主,公务员则专注社会效益,故较难引进可衡量指标评估公务员效率。[18]其中,要有效地将公务员的个人工作表现,与部门目标挂钩,需要处理多项技术性及条件性问题,包括设立准确度高的表现评核方式、负责进行评估的官员须具备专业能力及公正性、不同职位及工作内容要有明显差异,以便于量度等。[19]

的确,不同政府部门有各自的工作模式,要制订划一、具体、可量化的评核标准,有一定难度。例如评核派递邮差的工作表现,可以其处理和派递各类邮件的标准时间作为指标。[20]但如公务员事务局局长聂德权所说,在制订政策及执行策略的过程中,牵涉多个政策局及部门的相互配合,负责人员需要进行大量的分析、判断、与公众及持份者沟通、资源调配及管理等工作。而在这些工作上的表现和要求的能力不能简单地以量化的目标表达。[21]

按社经环境调整 免予人「离地」之感

另一个值得注意的问题是制度的弹性。由于公务员的支薪涉及公帑,而花红只是额外的奖励,支付与否应与经济环境、库房收入挂钩。例如,政府早前宣布将法定最低工资维持在时薪37.5元,是最低工资自2011年实施以来首次「冻薪」。[22]当法例下时薪最低的一群雇员,收入也无法上调,公务员恐怕也不宜获发花红,以免引起民间不满。新加坡去年便因为经济前景不明朗,调低公务员花红的金额[23],今年亦因为新冠肺炎影响而暂停发放花红。[24]

事实上,本港的公务员本身已鲜有减薪,即使面对疫情亦只有冻薪,故即使设立按工作表现发放的花红,其金额亦需在经济不景时适当下调,以示公务员能与市民共渡时艰,避免产生「离地」的观感。

此外,上文提到的「公务员薪酬趋势调查」,其实已涵盖各主要经济行业内参与调查机构雇员的基本薪金和额外酬金(例如花红)的按年变动[25],意味公务员的薪酬加幅,已包含私营机构的花红酬金,变相将花红纳入薪酬之内,故是否有需要再额外设立花红制度,仍有争论之处。

总括而言,要有效激励公务员,除了现有的奖励计划,给予年终花红,亦值得社会讨论。但前提是库房要有足够收入,同时要设立公平公正的评核机制,确保有清晰的奖罚制度,维持公务员士气之余,以免予人「明益」个别公务员之感。

1 「选定地方的公务员体制改革」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/2021rt01-civil-service-reforms-in-selected-places-20201208-c.pdf,最后更新日期2020年12月8日。
2 职系是指工作性质相同,而责任轻重和困难程度不同的职位系列。资料来源:「职系」。取自MBA智库百科网站:https://wiki.mbalib.com/zh-tw/zh-tw/职系,最后更新日期2015年3月17日。
3 「薪酬架构」。取自公务员事务局网站:https://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/pay/39.html,最后更新日期2018年5月16日。
4 同3。
5 「【政府工略】政府工 Vs 私人机构 应该点拣?」。取自CTgoodjobs网站:https://www.ctgoodjobs.hk/article/政府工略-政府工-vs-私人机构-应该点拣/1235-19189,最后更新日期2019年7月12日。
6 同5。
7 「【政府工略】政府工 Vs 私人机构 应该点拣?」。取自CTgoodjobs网站:https://www.ctgoodjobs.hk/article/政府工略-政府工-vs-私人机构-应该点拣/1235-19189,最后更新日期2019年7月12日;「附带福利」。取自公务员事务局网站:https://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/benefits/62.html,最后更新日期2016年4月30日。
8 「有关公务员嘉奖计划的最新背景资料简介」,公务员及资助机构员工事务委员会,2018年11月12日,立法会 CB(4)193/18-19(07)号文件,第1页、附录第3页。
9 「有关公务员嘉奖计划的最新背景资料简介」,公务员及资助机构员工事务委员会,2018年11月12日,立法会 CB(4)193/18-19(07)号文件,第2至4页;「罗智光认为优质公务员奖励计划见成效」。取自商业电台网站:https://www.881903.com/news/local/2187013,最后更新日期2017年12月22日;「公务员优质服务奖励计划警队囊括十奖」。取自香港警务处网站:https://www.police.gov.hk/ppp_tc/03_police_message/csos_awards.html,最后更新日期2021年2月。
10 《外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告》,公务员薪酬政策及制度检讨专责小组,2002年4月,第2页。
11 「选定地方的公务员体制改革」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/2021rt01-civil-service-reforms-in-selected-places-20201208-c.pdf,最后更新日期2020年12月8日;「附录 D – 新加坡个案概览」。取自薪咨会联合秘书处网站:https://www.jsscs.gov.hk/reports/ch/pwc/country_summary_singapore_chi.pdf,最后更新日期2002年4月;”Civil Service Nwc Award, Public Sector Salary Revisions And Review Of Salary Benchmarks,” NAS corporate, https://www.nas.gov.sg/archivesonline/data/pdfdoc/2000062907.htm, last modified 29 June, 2000.
12 同1。
13 「附录 D – 新加坡个案概览」。取自薪咨会联合秘书处网站:https://www.jsscs.gov.hk/reports/ch/pwc/country_summary_singapore_chi.pdf,最后更新日期2002年4月。
14 同13。
15 「工作表现管理周期」。取自公务员事务局网站:https://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/pm/175.html,最后更新日期2018年7月23日。
16 「立法会八题:政府人员的绩效管理」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202101/06/P2021010600290.htm,最后更新日期2021年1月6日。
17 黄云娜,「【施政报告前瞻】政策离地频频走数 339名『AO党』也须问责」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/周报/534607/施政报告前瞻-政策离地频频走数-339名-ao党-也须问责,最后更新日期2020年11月19日。
18 「公务员难薪效挂勾」。取自苹果日报网站:https://hk.appledaily.com/local/20020922/FJJCRGYDXJEE5UEHANIZPCBF7Q/,最后更新日期2002年9月22日。
19 「体制改革:改良还是革命?」,公务员及资助机构员工事务委员会,立法会CB(1)1387/98-99(02)号文件,1999年5月31日。
20 「香港邮政的运作」,《政府账目委员会第六十五号报告书》,2016年2月17日,第171页。
21 同16。
22 「最低工资首次『冻薪』 顾问称经济自二战后最严峻衰退」,取自香港电台网站:https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1573655-20210202.htm,最后更新日期2021年2月2日。
23 「狮城公务员花红 创十年新低」。取自星岛日报网站:https://www.singtao.ca/3957391/,最后更新日期2019年12月3日。
24 陈劲禾,「与民同舟共济 公务员今年没有年终可变动花红」。取自联合早报网站:https://www.zaobao.com/realtime/singapore/story20201127-1104403,最后更新日期2020年11月27日。
25 「财务委员会讨论文件」。取自公务员事务局网站:https://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/pay/files/f19-33c.pdf,最后更新日期2019年7月5日。