时事分析 | 教育及人力资源 | 2014-03-06 | 《经济日报》

因时制宜 吸纳人才



一地发展往往要视乎当地能否培育、挽留和吸纳人才。因此不少政府都会制订政策,藉吸纳人才促进社会进步。在香港,引入人才又有多一种意义。因为人口高龄化及生育率偏低,香港到2031年需要额外50万劳动人口,才能维持现有的劳动人口参与比率。要增加劳动人口,吸纳外来人才正是其中一个方法。

因此,智经近日发表的《香港至2030年的人口及人力需求》研究报告[1],认为应对「双非」一代、新来港人士、外国来港工作人士持更开放态度。所谓的开放态度,不代表全无筛选,因为吸纳甚么人、怎样吸纳,对补充劳动人口同样重要。正如新加坡、加拿大、台湾、瑞士等地,也会重整当地的外来人口政策。英国、法国、德国等欧洲大国,对其他欧盟国民的流入亦不是无任欢迎。可以说,政府随环境改变调整人口政策,各取所需,世界各地都会发生。

流动空间

所以讨论香港是否需要调整人口政策时,我们该认清这个城市所处的环境。究竟香港处于一个怎样的环境?首先,香港自开埠以来便是一个「流动的空间」(space of flow)[2],来自内地及世界各地的移民、资本及技术自由进出,塑造了本土多元的历史,以及二战后蓬勃发展的基础。而回归中国后,香港多了一个身份──中国城市。这既因为主权移交,也是由于中国经济转型,香港不再单纯是内地与外界联系的窗口,更会与内地双互融合,彼此影响。这也是智经在报告中倡议跨境规划、大珠三角融合背后的意义。

既定位为国际都会,又是中国城市,经济发展可以有不同走向。据学者曾澍基分析,香港回归后出现两种经济发展观[3],分别是强调建立独特优势的「本地优势观」(local advantage view),以及强调与内地融合的「资源流动观」(resource flow view)。他认为「资源流动观」主导了香港刻下的经济政策,导致产业发展失衡,长远会令香港失去经济独特性。他相信香港要形成聚落(cluster),吸引人才,以加强香港的质素优势(quality advantage),建立较难被取代的网络。

香港渴才

若认同这种分析,香港与大珠三角融合的同时,不能忽视吸纳大中华地区以外的人才。然而,现时香港的移入人口多为单程证人士,在2006年中至2011年中,便有215,234人以此渠道来港。单程证政策的目的是让中港家庭团聚,与吸纳人才并无直接关系。至于高技术人才,据智经的研究,数量只占外来人口一个不显著的部分,在2006年中至2011年中透过「优秀人才入境计划」、「非本地毕业生留港/ 回港就业安排」、「输入内地人才计划」、「一般就业政策」等计划来港的人才,只及单程证的八成。智经分析数据后亦发现,高技术人才的流失率一般偏高,只会在香港短期居留。[4]

依需求吸纳

怎样善用这些高流动性的人才推动本地发展,固然是一个难题。招揽甚么人才来港,同样需要回答。纵观其他国家的移民政策,其中一个方向为选择性移民政策(Selective Immigration Policy),简单来说,就是先决定需要发展甚么产业,再从国外输入相应人才。

英国现时的计分基础制度(points-based system),可说是选择性移民政策的一个例子。该制度将移民申请分为高价值移民、高技术人员、留学生及暂时工作人员。申请者需符合所属类别的得分要求,才能移居当地。在新加坡,政府的人力部也整理出一张需求清单[5],列举需要发展的范畴,包括制造、建筑、健康护理、金融等行业,予外来人士参考。

除了经济考量,移民政策亦需回应大众情感,以至本土资源限制。英国政府正是因为坊间批评外来人口过盛,才以上述的计分基础制度取代过往较为宽松的移民政策[6],例如一年只准输入20,700名持Tier2 (General)签证的技术劳工[7],并以新制度重新审视根据昔日政策移居英国的人士,再决定他们的居留资格。[8]至于新加坡,去年亦重新制定聘用外地人才政策,提出「公平考量框架」(Fair consideration framework)[9],要求雇主聘用外国人前,先要考虑聘用本地人才。

依社会现况调整

不只是技术人才,各地政府还会针对外来者的原居地、带来多少资金,以至是否熟识当地语言,提出符合社会需要的新限制。瑞士早前举行的公投,就以些微票数通过对欧盟向来提倡的自由移民措施作出配额限制。[10]加拿大政府最近也提出收紧移民政策,将移民所需居住年期、投资金额及语文水平提高。[11]即便是台湾,也将港澳居民投资移民的门槛提高,由以往只须500万新台币提高一倍至1000万,并限制只有直系亲属或配偶属台籍才能申请。[12]不过,当地政府同时放宽留用人才规定,来自港澳的留学生,只要毕业后取得工作许可,即可留在台湾,毋须如以往般要先返回港澳。[13]

不同国家及地区将移民政策收紧与放寛,反映各地政府的发展方向和民间情绪。由是观之,重新审视自身发展需要、资源限制,以至大众感受,从而调整吸纳人才政策,各地政府也在进行。

香港靠海纳百川起家,要维持竞争力,需继续吸纳人才。与此同时,我们不能忽视港人的排外情绪。对珍视价值及制度崩坏的恐惧,近年更令部分港人一概抗拒内地移民。因应社会状况,思考适合本地发展的人才政策,不仅是2031年的问题,也是当下的需要。

 

 

1 《香港至2030年的人口及人力需求》,智经研究中心,2014年2月。
2  Helen F. Siu and Agnes S.Ku, Hong Kong Mobile: Making a Global Population, Hong Kong University Press, 2008.
3  Tsang Shu-ki, The Hong Kong Economy under Asymmetric Integration: Structural Transformation or Dissolution?, The China Review, Vol. 7, No.2 (Fall 2007), 35-63.
4  同1。
5  “Skills in Demand”, Singapore Ministry of Manpower website.  http://www.mom.gov.sg/skills-training-and-development/skills-in-demand/Pages/skills-in-demand.aspx
6 「主要国家吸引人才政策之研究」,中华民国行政院经济建设委员会,2007年1月。
7  “Tier 2 (General)”, UK Home Office website. http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/visas-immigration/working/tier2/general/
8  “High Value Migrants”, UK Home Office website. http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/visas-immigration/working/tier1/
9  “Firms to Consider Singaporeans Fairly for Jobs”, Singapore Ministry of Manpower website. http://www.mom.gov.sg/newsroom/Pages/PressReleasesDetail.aspx?listid=523
10 “Switzerland votes to limit the number of EU migrants”, The Independent, 10 Feburary, 2014.
11 “Canada proposes major changes to citizenship rules”, South China Morning Post, 8 Feburary, 2014.
12「港澳居民来台居留条件趋严」,《联合报》,2014年2月6日。
13 同12。