时事分析 | 教育及人力资源 | 2021-03-15 | 《星岛日报》

若推恒常失业援助金 需具备哪些条件?



受疫情影响,本港经济受挫,失业率创17年新高[1],经济下行情况预期将维持一段长时间。从过往经验可见,香港每隔数年便会受外围因素形成的经济危机冲击,令大批「打工仔」失业。虽然本港设有「遣散费」、「长期服务金」和综合社会保障援助(综援)计划,为失业者提供现金支援,但坊间不少声音认为,现有支援不足以应对当前困境,例如综援的资产审查门槛高,未能涵盖所有失业者。

近日不同政党、学者均建议政府设立临时失业援助金,部分更主张制订恒常的失业援助金制度[2],政府则持反对意见,劳工及福利局局长罗致光亦为此多番解说。究竟推行恒常失业援助金与否,涉及什么争议?

现金援助分三层

失业援助金在香港已经不是新鲜话题,早于1995年的立法局已有讨论。当时议案以17票赞成,29票反对被否决。[3]对于同类提议,政府向来不支持,认为失业者需要的是一份工作,而不是金钱接济,加上现有的综援计划已足以解决失业一段时间的人士的经济困难[4],故没有设立失业援助金。

最近,因应疫情影响,本港面临近20年内最严峻的失业潮,引发社会再次讨论应否设立长期失业援助金。其实,香港现时已设有多项涉及现金的失业支援,除了综援计划,还有「遣散费」和「长期服务金」。[5]其中综援乃长期支援,「遣散费」和「长期服务金」则属于一笔过款项。

坊间在谈论失业援助金时,不时会与综援作比较。综援计划的目的,是以入息补助方法,为在经济上无法自给的人士提供安全网,使他们的入息达到一定水平,以应付生活上的基本需要。[6]目前,失业人士可领取综援计划下的标准援助金及特别津贴,其中65岁以下单身健全成人每月可获2,685元的标准金额,以及2,515元租金津贴,若其失业或每月从工作中所赚取的收入,或工作时数少于社署所定标准,则必须积极地寻找全职工作及参与该署的自力更生支援计划。[7]

至于坊间提倡的失业援助金,则是针对失业人士在寻找工作期间需要的援助。[8]立法会曾在2000年发表一系列「与失业有关的福利制度」的报告,指出不少国家涉及现金的失业支援制度,可分为三个层面,包括失业保险、失业援助金及社会援助。顾名思义,失业保险制度是以保险形式运作,故申请人必须供款一段时间,方符合领取资格。而当失业者取尽了失业保险金后,便可申请失业援助金作为延续,但金额一般较失业保险金低。若失业者既不符合领取失业保险金资格,又无法获得失业援助金,便需申请社会援助。[9]当然,执行细节仍视乎个别国家的制度而有所不同。

除了政策性质不同,综援和失业援助金另一差别在于资产审查。综援申请人必须通过入息及资产的审查,以确保其自身及家庭成员每月的总收入,低于他们在综援计划下所认可的每月需要总额,以及所拥有的资产总值不得超过社署所定的限额。[10]而失业援助金由于一般会配以社会保险制度共同运作,故申请人只需提供简便的失业证明,无需资产审查,便可领取。[11]

制度离不开四个范畴

不同国家的失业援助金制度差异,大致体现于其经费来源、申请资格、援助金额,以及援助时限。在经费来源方面,现时设有失业援助金制度的国家和地区,普遍同时设有失业保险,作为援助金的经费来源。失业保险是由立法推行的社会保障制度,强制雇员和雇主缴纳社会保险费,合计供款比率一般为工资的0.5%至2%。[12]若以本港去年第三季的收入中位数17,500元计算[13],即供款额介乎87.5至350元。

至于申请资格,大部分国家和地区会要求雇员需供款一段时间,才可于失业后领取失业保险金,例如英国设定为两年;美国是过往五季中四季有供款,而自愿离职或因失德/行为不当而被解雇的人士,则不合资格领取,情况与本港的「遣散费」和「长期服务金」相似。现时法例容许雇主解雇员工时,在强积金户口中的雇主供款部分,提取其累算权益来抵销须付的遣散费或长期服务金[14],意味其经费来源是来自供款。但与失业援助金不同的是,上述两者属于一笔过款项,而非连续多月领取。另外,不少地方的制度亦要求失业者在领取失业保险金时,必须寻找工作及不能拒绝邀聘。[15]

援助金额方面,国际劳工组织建议,如失业保险金额是以受保障人的供款,或为其作出的供款或其先前收入计算,该金额应厘定在一个普通工人先前收入或法定最低工资的45%以上,或是一个可提供最基本生活开支所需的水平,以最高者为准。若以香港的最低工资每小时37.5元计算,一名每天上班八小时,每月工作26天的人士,其失业后可领取的失业保险金至少将为3,510元[16],较综援计划下单身健全成人每月可获的标准金额高30.7%[17],与综援计划下的标准金额加租金津贴相比,失业保险金则少48.1%。[18]根据该组织观察所得,失业保险金额普遍介乎申领人先前收入的50%至60%。[19]而领取失业保险金一般设有时限,如英国是六个月,美国是99个星期,加拿大则视乎地区的失业率及失业人士于失业前年内的总工时数。[20]

爱尔兰设失业福利金及失业援助金

若香港要落实恒常的失业援助金制度,必须处理上述四项问题。接着下来,本文将以典型的福利国家爱尔兰为例,探讨制度在具体执行上包含哪些细节。

爱尔兰目前亦设有保险金制度,由雇主和雇员共同供款。所有雇员会因应其工种及收入分为11个社会保险等级(social insurance classes),并因应其等级决定供款额和失业后可获得的保险金额。例如Class A的雇员若每周工资为38至352欧元,便无须供款、352.01欧元或以上则需供款工资的4%。雇员的供款额会由雇主从工资中直接扣除,并交予税务部门,另雇主须额外供款。[21]

该国设有失业福利金(Jobseeker's Benefit)及失业援助金(Jobseeker's Allowance)。其中,失业福利金只供有参与社会保险计划的失业人士申请,全职工作的申请者在申请时必须是失业,而兼职申请者则需在连续7天内失业最少四天,而两者均需作出一段时间的供款。合乎资格者可按照前两年的税务年度的平均每周薪金,每周获发放由91.1至203欧元(约港币845元至1,884元[22])不等的福利金,为期六至九个月。若属于子女或其他成人的照顾者,则可有额外津贴。[23]

 

 

至于失业援助金属于社会援助计划,供不合资格申请失业福利金或已取尽其失业福利金的失业人士申请。失业援助金与香港的综援相似,以家庭作为单位,要求申请者通过资产审查,审查内容包括申请者及其家人的现金收入、自住物业,以及投资项目(包括储蓄、投资及非自住物业)。[24]此外,申请者必须是完全失业,或每周最多只有三天工作,并需向社会保障部提交正在寻找全职工作的证明。领取金额介乎每周112.7至203欧元(约港币1,046至1,884元[25]),视乎其年龄及家庭组合。[26]基本上,只要申请者符合资格,便可一直领取援助金。[27]

制订申领条件及罚则防滥用

香港已有相当于爱尔兰失业援助金的综援制度,若要加入失业保险制度,参考爱尔兰的做法,首要是解决经费来源,例如成立由雇主雇员供款的社会保险制度。

不过,莫说在当前经济环境下,社会不太可能就雇主及雇员额外供款达成共识,即使疫情过去,经济繁荣,共识也不易达到。首先,设立失业保险制度,可能会会影响其他现存的失业保障措施,惹来劳雇双方反对。罗致光局长在其去年中发表的网志中便指,早年有学者提出设立失业保险制度时,劳方已大力反对为此减少遣散费和长期服务金,故认为他们不会有兴趣讨论以失业保险取代遣散费和长期服务金。而若要雇员为失业保险供款,他相信劳方亦难以支持。[28]

各界讨论时,也要考虑有关制度或会产生各种道德风险,例如雇员或因为有失业援助而在失业后不急于求职,不利整体经济及维持劳工供应。[29]参考爱尔兰的例子,无论是申请失业福利金,还是失业援助金,均要求申请人证明自己正在寻找工作,例如曾寄出的求职信,或企业在收到求职信后的回复。[30]当然,不能排除申请人寄出求职信后不出席面试,或者对面试敷衍了事等情况,但以失业福利金为例,因设有期限,故当局若发现有申请者一直找不到工作而要多次申请时,可作出进一步跟进。例如该国政府设有社区就业计划,为已领取各类失业援助超过12个月的人士提供兼职或临时工作,助他们提升技能,增加受聘机会。[31]其他国家亦有各种把关机制,例如德国、法国和日本会中断重复拒绝应聘的申请者的援助金额一段时间。[32] 目前香港综援计划下的自力更生支援计划亦设有罚则。计划要求15至59岁的申领人须承诺在领取综援的同时,参与由社署委托非政府机构所营运的就业支援服务下协助他们寻找有薪工作的相关活动,并必须签署承诺书。若申领人拒绝签署承诺书或未能履行该承诺书内所列明的事项,社署可停止处理其综援个案、终止发放已批核的综援金,及要求其偿还任何因未能履行承诺而引致多领的综援金。[33]

此外,若无需进行资产审查,而又能获得较高的援助金额,的确有机会提高失业人士暂缓找工作的意欲。故在订定援助金额时,必须与其他类似,而又需要资产审查的援助方案进行比较,例如在爱尔兰,需要资产审查的失业援助金的最低金额,会较无需审查的失业福利金略高,这意味若申请人希望获得较高的津贴额,需要符合的条件相对严苛,或有助减少滥用情况。

正如文章开首提到,不同原因引发的经济危机随时打击香港,故一个完善的失业保障制度十分重要。近年,政府推出多项政策,冀改善劳工的保障及福利,目前亦正就取消强积金「对冲」进行筹备工作,预计下个立法年度会向立法会提交草案。[34]新冠肺炎疫情仍然持续,失业率短期内难望回落,数以十万计的「打工仔」处于水深火热之中,政府应继续探讨各种方案,助失业人士渡过难关。

1 「失业率升至7% 近17年新高」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/02/20210218/20210218_164721_287.html,最后更新日期2021年2月18日。
2 李峻嵘,「失业援助金可先过渡 再成恒常计划」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/ins/文摘/article/20201009/s00022/1602164245444/失业援助金可先过渡-再成恒常计划(文-李峻嵘),最后更新日期2020年10月9日。
3 李敏仪,「与失业有关的援助制度:香港」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2000年6月,第3至4页。
4 同3。
5 「就业保障与失业保障(一)」。取自劳工及福利局网站:https://www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_07062020.html,最后更新日期2020年6月7日。
6 「综合社会保障援助(综援)计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_comprehens/,最后更新日期2021年2月1日。
7 李敏仪,「与失业有关的援助制度:香港」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2000年6月;「综合社会保障援助(综援)计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_comprehens/,最后更新日期2021年2月1日;「今年二月起调高社会保障金额及推行一系列改善综援计划的措施」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202101/27/P2021012600535.htm,最后更新日期2021年1月27日。
8 陈澔琳,「【失业潮重临・一】耽于综援政策难以回应社会诉求」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/周报/558304/失业潮重临-一-耽于综援政策难以回应社会诉求,最后更新日期2020年12月18日。
9 胡志华,「与失业有关的福利制度:经济合作及发展组织国家的情况」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2000年6月,第3至6页。
10 同6。
11 「建立失业援助金制度方为正途」。取自香港工会联合会网站:http://www.ftu.org.hk/zh-hant/media/political_article_detail/97,最后更新日期2020年4月25日。
12 「7.3 社会保险」。取自香港贸发局网站:https://research.hktdc.com/tc/article/NDM1Njk1MjAz,最后更新日期2018年8月29日;「打工仔危在旦夕 设立临时失业援助 解燃眉之急」。取自香港职工会联盟网站:https://hkctu.org.hk/zh-hant/content/打工仔危在旦夕%E3%80%80设立临时失业援助%E3%80%80解燃眉之急,最后更新日期2020年5月15日。
13 「综合住户统计调查按季统计报告」,政府统计处,2020年7月至9月,第6页。
14 「第十一章:遣散费及长期服务金」。取自劳工及福利局网站:https://www.labour.gov.hk/tc/public/pdf/wcp/ConciseGuide/11.pdf,查询日期2021年3月2日。
15 「就业保障与失业保障(二)」。取自劳工及福利局网站:https://www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_14062020.html,最后更新日期2020年6月14日。
16 $37.5 × 8 × 26 × 0.45=$3510
17 (3510 – 2685) ÷ 2685 × 100% = 30.7%
18 (3510-2685-2515) ÷ 3510 × 100% = -48.1%
19 刘骐嘉,「与失业有关的福利制度:整体比较」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2000年6月,第11页。
20 同15。
21 “Paying social insurance (PRSI),” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/social_welfare/irish_social_welfare_system/social_insurance_prsi/employer_s_duty_to_pay_social_insurance_prsi.html, last modified January 7, 2021; “Social insurance classes,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/social_welfare/irish_social_welfare_system/social_insurance_prsi/social_insurance_classes.html, last modified August 6, 2020; “PRSI Class A Rates,” gov.ie, https://www.gov.ie/en/publication/ffa563-prsi-class-a-rates/, last modified February 4, 2020.
22 按2021年3月5日的汇率,即1欧元等于9.28港元计算。
23 “Jobseeker's Benefit,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/social_welfare/social_welfare_payments/unemployed_people/jobseekers_benefit.html, last modified February 10, 2021.
24 “Means test for Jobseeker's Allowance,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/social_welfare/irish_social_welfare_system/means_test_for_social_welfare_payments/means_test_for_jobseekers_allowance.html, last modified January 15, 2020.
25 同22。
26 “Jobseeker's Allowance,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/social_welfare/social_welfare_payments/unemployed_people/jobseekers_allowance.html#l62fd2, last modified February 10, 2021.
27 余肇中,「资料摘要 有关选定地方的灭贫策略的补充摘要」,立法会秘书处,2005年7月18日,第3页。
28 「就业保障与失业保障(四)」。取自劳工及福利局网站:https://www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_28062020.html,最后更新日期2020年6月28日。
29 同15。
30 “Checklist when applying for Jobseeker's Benefit,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/reference/checklists/checklist_when_applying_for_jobseekers_benefit.html, last modified January 14, 2019; “Checklist when applying for Jobseeker's Allowance,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/reference/checklists/checklist_when_applying_for_jobseeker_s_allowance_checklist.html, last modified January 14, 2019.
31 “Community Employment programme,” Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/employment/unemployment_and_redundancy/employment_support_schemes/community_employment_scheme.html, last modified October 19, 2020.
32 Antonia Asenjo and Clemente Pignatti, “Unemployment insurance schemes around the world: Evidence and policy options,” International Labour Office, October 2019, p.29.
33 「自力更生支援计划」,社会福利署,2020年4月,第3页。
34 袁澍,「政府计划下个立法年度提交取消强积金对冲立法草案」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/570728/政府计划下个立法年度提交取消强积金对冲立法草案,最后更新日期2021年1月6日。