时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-03-24 | 《星岛日报》

民主与民粹:以公投为例



克里米亚藉公投脱离乌克兰,加入俄罗斯联邦。苏格兰政府也将于今年九月发起独立公投,决定是否脱离英国。连同二月瑞士以公投通过限制欧盟移民,2014年由公投引发的国际关注,似乎特别多。

香港没有公投法,但作为直接民主的一种体现,与公投相关的种种思考,对正就普选行政长官议论纷纷的香港,值得借镜。现时关于普选行政长官的讨论,集中于提名制度的设计。这种讨论固然重要,不过除此之外,社会上对民选政治的一些隐忧也有待疏理。例如民主制度会否沦为多数人欺压少数、歧视排外的工具?群众又会否以民主为名逃避公民责任,将自身幸福建筑在别人的痛苦之上?

瑞士公投580次

要回答以上问题,曾发起580次公投的欧洲小国瑞士[2]不过自1848年确立联邦宪法迄今发起的580次全国性公投,已超越全球其他国家公投次数总和。换句话说,当地平均每年会举行三至四次公投。[4]大部份瑞士人每年参与至少一次投票。

门槛可高可低

瑞士公投设有门槛。普通公投提案的门槛不高,当地公民在100天内收集5万个有效签名,即可发起公投,挑战议会决定。只要投票时取得过半有效票数支持,便可推翻议会原先通过的法令。

若涉及联邦宪法或加入国际性组织等重大议题,门槛会较高,当地公民要在18个月内收集10万个签名,方可要求公投修宪。瑞士共800万人口,选民人数达520万,10万个签名相等于选民人数的2%。[6]

瑞士公投的制度设计相对简单,无论是普通议案或宪法修改,也未有对投票人数设限。美国的主要州份和德国的部份邦,均采用类似制度。[8]台湾在2004年至2008年间共举办六次公投,最终皆因为投票率未达50%,无法通过。意大利1940至2007年未获通过的41次公投中,也有24次(58.5%)是因为参与投票的选民未过半数,而被认定无效。""

议题集中于宪法修订

在欧洲,公投议题大多集中于宪法与制度、主权与领土。1970年代后,所有政府提案的公投中,超过一半是关于欧洲整合的议题。瑞士和挪威十多年前公投拒绝加入欧盟,瑞典、奥地利和芬兰于1994年以公投通过加入欧盟,都是近年例子。1940至2007年间,荷兰和卢森堡唯一的公投经验,也是关于欧盟宪法草案。[11]欧盟亦提醒瑞士,限制移民违反双边协定中人员自由流动的原则,并将检视对彼此关系造成的影响。[13]瑞士有40万穆斯林[15]的5%,可说是该次公投被排斥的「异己」。

疑惑二:打压少数的工具?

针对清真寺建筑的公投,令人联想到下一个问题:大多数人的选择,会否成为打压少数的借口?

在瑞士的公投历史,至少有一个反例。2013年初,瑞士企业高层获巨额奖金。某些瑞士企业高层的人工,高出普通雇员200倍。[17]不过同年11月的另一场公投,选民否决了「1:12薪酬公平」的议案。该议案倡议公司最高管理人员的薪金不能高于低层员工的12倍。两次公投结果看似矛盾,民众一方面期望公平薪酬,减少贫富差距;但同时担心企业外移,削弱经济及竞争力。无论如何,从这个例子看来,公投未有导致「多数人的暴政」。

疑惑三:纵容短视?

过分限制富人收入,损人不利己,议案不获通过可以理解。即使是即时看到好处的议题,也不定受瑞士公民欢迎。2012年,瑞士工会提议将法律规定的雇员带薪年假由四周延至六周,但有三分之二的投票者却反对这一提案。反对者的其中一种意见是,增加假期会提高劳动成本,拖累瑞士经济。[19]瑞士至今仍是欧洲少数保持「全民皆兵」的国家之一。[21]

选民会疲劳 投票成本高

有得拣,当然好,问题是拣得多,会有「选民疲劳」。曾有研究整理欧洲十五国的公投经验,便发现公民投票次数与投票率同样呈现反比,即公投次数愈多,投票率愈低。[23]苏格兰政府也在2012年一月发表关于独立公投的咨询文件,预测公投成本约1,000万英镑,这一数字于去年四月升至1,330万。[25] 2010年由泛民发起的「五区总辞」,是较为接近公投的一次尝试,但也称不上真正的公投。当年五位泛民主派议员向立法会请辞后,借补选发动变相公投,议题为「落实真普选,取消功能组别」。但最终只有50万人投票,投票率仅为17.1%,为97后立法会常规选举及补选最低的一次。[27]

即使香港没有公投制度,但公投与普选一脉相承,两者的实际操作也需要社会对民主政制的多角度讨论。目前当局正就2017年行政长官及2016年立法会产生办法进行公众咨询,现阶段的讨论,仍然集中在提名委员会的组成以及提名程序。民主政制发展并不局限于这个范畴,希望社会能早日就此达成共识,让其他范畴有更深入、广泛的讨论。

 


2  Uwe Serdült, Direct Democracy in Switzerland and its Discontents: International Conference Direct Democracy in Latin America, Research Centre on Direct Democracy. Université de Genève, Buenos Aires, Argentina, March 14-15, 2007.
4  同2。
6  同2。
8 「公投门槛之跨国比较分析」,国家政策研究基金会,2013年6月4日。
10 同9。
12「学者:瑞士限移民 民粹得逞」,中央通讯社,2014年2月11日。
14“Minaret debate angers Swiss muslims”, euronews, November 19, 2009.
16“Swiss vote no to capping bosses' pay at 12 times lowest paid,” BBC, November 24, 2013. http://www.bbc.com/news/business-25076879.
18“Voters say no to longer holidays”, swissinfo.ch, March 11, 2012. http://www.swissinfo.ch/eng/archive/Voters_say_no_to_longer_holidays.html?cid=32271764.
20 Urs Geiser, “Swiss voters endorse army conscription,” www.swissinfo.cn, September 22, 2013.
22 同9。
24“Scottish independence: Referendum cost estimated at £13.3m”, BBC, April 3, 2013.
26「行政会议非官守议员谈二○一二政改方案(只有中文)」,政府新闻网,2010年5月18日。
<span style="&quot;font-size:" 10px;"="">27 同25。