时事分析 | 医疗卫生与健康 | 2021-10-05

设独立法定组织 领航基层医疗服务



不少市民习惯有病痛才求医,疫情下因怕染疫更是尽量避见医生,惟「预防胜于治疗」才是远离疾病的王道。为了鼓励市民预防疾病,减少住院需要,特首林郑月娥于2017年在其任内的首份施政报告,宣布加强地区基层医疗服务,当中的「重头戏」是在社区成立地区康健中心,建立由地区跨专业医护人员组成的服务网络,照顾居民的个人健康需要。[1]四年过去,基层医疗服务的改进已取得一定成果,但特首在其任内最后一份施政报告,仍有事可为。

慢性病人口续增 公营医疗系统濒「爆煲」

要活出健康人生,市民需要建立健康的生活模式,预防慢性病,并透过定期健康风险评估及筛查,及早辨别健康问题,以作出跟进或治疗。[2]不少市民虽然明白上述道理,但知易行难,本港逾六成市民均没定期检查身体的习惯。[3]而患有高血压、糖尿病、心脏病和中风等慢性病的人口近年亦呈现上升趋势,由2009/10年度的189万人,增至2018/19年度的约220万人;病患率从28.2%[4],升至31.1%[5],对医疗体系构成的挑战,不容小觑。

事实上,现时本港公营医疗体系已濒临「爆煲」。疫情前医院管理局(下称「医管局」)辖下的普通科门诊使用率高达95%,市民经常因额满无法取筹求诊,部分求诊者因而转用公立医院急症室服务,加重急症室负担[6];另一边厢,公立医院专科门诊新症轮候时间动辄以年计,服务供应远追不上需求。[7]更令人担心的是,本港45岁及以上的慢性病患者比例,会随年龄增长而明显上升。故在人口高龄化浪潮之下,公营医疗体系未来数十年,将会面对治疗及护理慢性病的巨大压力。[8]

从医护过程首个接触点做好「治未病」

高龄海啸来袭,医疗资源固然要配合,但若待市民身体出现毛病才治理,只会事倍功半,而市民过分依赖专科及医院服务,亦难活出健康人生。当局应在医护过程中的首个接触点——基层医疗——加强把关,推广着重健康教育、疾病预防和慢性病护理的服务,发挥基层医疗「治未病」的角色,引导市民在社区就医,不仅有利市民健康,也有助减少专科及医院服务的压力。[9]

为了扭转「重治疗,轻预防」的医疗体制和观念,特首于2017年施政报告宣布加强地区基层医疗服务,不但成立基层医疗发展督导委员会,全面检视基层医疗服务的规划及制订发展蓝图,并率先在葵青区设立以医社合作和公私营协作模式营运的地区康健中心,透过地区网络向区内提供服务的私营机构和医护人员购买服务,包括医生、中医师、物理治疗师、营养师、言语治疗师等,让市民可安在社区得到所需的护理。[10]

其后,政府决定将地区康健中心扩展至全港18区,首间位于葵青的地区康健中心于2019年9月启用,深水埗区亦已成立,政府预料在本届政府任期内,可在另外五个地区成立地区康健中心[11],而在余下11区设立属过渡性质的地区康健站,将于今年第四季投入服务。[12]

汇聚社区医护力量 预防疫情爆发

面对突如其来的疫情,地区医疗服务提供商在社区抗疫上,贡献了不少力量。疫情期间,葵青康健中心及其附属中心,在地区及有确诊个案的地方,以邮寄或设立街站形式,向市民派发抗疫物资及即场解答市民的疑问,又透过社交平台发布有关防疫、健康信息等,提升市民的抗疫能力与意识。[13]

扎根社区的私家诊所亦有助及早识别潜在病人、推动检测和接种新冠疫苗。私家医生会安排有病征的求诊者,接受新冠病毒测试[14],而经私家诊所检测找出确诊者的比率,远高于透过全民检测和经普通科门诊转介[15],反映私家诊所在社区把关,守好疫情第一道防线。此外,市民亦可在参与政府疫苗接种计划的私家诊所接种新冠疫苗,方便市民就近和咨询相熟医生意见后打针。[16]

另一方面,医管局自2014年起透过公私营协作计划,转介病情稳定的普通科门诊病人,到社区私家诊所覆诊。而因应疫情,医管局曾削减公立医院的非紧急和非必要服务,以减低市民感染风险,令逾半专科门诊、专职医疗诊所和普通科门诊病人需延后覆诊日期。[17]有见及此,当局近日公布将公私营协作计划扩展至专科门诊。[18]这一举措,再次显示基层医疗团队在疫情之中,有能力起分流的作用,协助纾缓公营门诊服务积压大量个案的情况。

基层医疗是做好社区疫情防控和及早把关的重要基础,不过,以上种种基层医疗资源,在疫情初期未见有良好的统筹和运用,地区康健中心更一度停止服务,以致未能发挥作用,错失向市民推广基层医疗的最佳时机。[19]此或跟基层医疗服务散布于政府部门、公营和众多私营医疗服务机构有关。[20]

成立独立法定组织 灵活引领公私营资源

本港的基层医疗健康服务由公私营界别共同提供,私营医疗机构包括私家医院和私家诊所,为主要服务提供商,以诊症人次计算占市场份额约七成;公营服务则主要由卫生署及医管局提供,前者辖下的母婴、妇女、学生及长者健康服务均为个别群组,提供促进健康、疾病预防、复康及纾缓护理服务;后者在基层医疗层面,为广大市民提供普通科门诊及家庭医学专科门诊服务。[21]

如此分散的服务,自然需要领航员。食物及卫生局(下称「食卫局」)已于2019年时成立基层医疗健康办事处,在决策层面监察及督导相关服务的发展,主要工作为发展地区康健中心,以及加强不同专业、界别及团体之间在基层医疗范畴的协调等。[22]

惟想更有效规划横跨公私营界别的基层医疗服务,智经建议政府提升基层医疗健康办事处的职能与权责,在食卫局之下成立独立法定机构「基层健康管理局」(下称「健康管理局」),负责督导基层医疗健康服务的发展,以及独立监管现时由不同机构提供的基层医疗服务。[23]

在组织架构上,健康管理局以独立法定组织形式去执行职务,将带来以下的好处。首先,法定组织的职责是根据有关法例的规定执行公共职务。[24]以医管局为例,它便是根据《医院管理局条例》,负责管理全港公营医院及相关的医疗服务。[25]健康管理局以法定组织形式成立,政府便可就其职能和权责立法,以赋予它拥有比基层医疗健康办事处更大权力,引领基层医疗服务的发展和监管,有助提升政府服务规划与管理能力。[26]

 

 

其次,健康管理局需要跟公营医疗部门和私营医疗机构打交道,安排该局隶属于食卫局,可以确保其发展与政府的基层医疗健康政策目标一致,并与卫生署及医管局等其他公营部门互相协调;而健康管理局同时独立于政府架构,可以采取更灵活的方式,与其他人士及机构(包括私家医生)建立适当的关系[27],方便健康管理局自行决定以何方式与私营服务提供商合作,最终达致有效统筹和运用地区基层医疗资源。

现时基层医疗健康办事处班子为食卫局辖下公务员[28],而由于法定组织成员往往由政府人员和社会人士组成,政府可按「用人唯才」原则,委任具相关才干、专长、经验、诚信和服务热诚的公众出任[29],加强社区参与和公开让市民监察,从而提升其透明度和问责性。[30]

另一方面,为配合地区康健中心扩展至全港18区,聘请地区医护人手和支持其培训,健康管理局应获政府独立财政拨款以支持运作,不会分薄医管局的资源。在法例和独立拨款的加持下,将容许健康管理局更灵活、更有效地规划和控制有关基层医疗健康的财政预算及资源分配,最终提供惠及全民的服务。[31]

制订监管程序及质素评估制度 加强监督角色

在规划服务以外,健康管理局可在加强监管的工作上出一分力。

正如上文所述,基层医疗服务散布于公营和私营医疗机构,惟两者的监管制度设计各有不同。前者主要由医管局根据《医院管理局条例》监管,并倾向以服务量作为表现指标;后者由卫生署根据《私营医疗机构条例》按机构类型规管,却没有一套持续的质素评估制度。而纯为中医和其他专职医疗人员执业的场所,虽然同样提供基层医疗服务,却不受《私营医疗机构条例》监管,而是由各自的专业管理委员会分别按照《中医药条例》及《辅助医疗业条例》及其专业守则去监管。[32]

由此可见,目前本港基层医疗服务欠缺统一的质素评估与监察制度,亦未有独立机构专责相关工作。这不仅不利于监察服务质素,也难以确保资源得以善用。而成立健康管理局,则可制订针对基层医疗健康的法定监管程序、行政管理安排及质素评估制度。[33]

具体做法可借鉴英格兰独立监管医护服务的质素委员会(Care Quality Commission,下称委员会)的经验。该会属半官方机构,是英格兰所有医疗及社区护理服务的独立监管者,所有医疗服务提供商均需向其注册。委员会职责之一是监察基层医疗服务,就服务制订护理标准,持续巡查及评核服务表现,并向公众公布服务提供商的表现评级与相关信息。[34]

若然委员会在巡察中发现服务质素不达标,可藉不同程度的行动,指令服务供货商改善或惩罚他们,例如发出警告通知,指示需执行的改进行动及改进限期、罚款,以至检控危害病人安全的医护人员或机构。[35]

随着18区地区康健中心陆续成立,本港医疗服务重心由治疗转向预防,基层医疗日发重要。现时基层医疗服务散布于公私营医疗机构,未能良好协作运用,有必要设立一个独立法定组织,负责督导基层医疗健康服务的发展,以及独立监管相关服务,使政府能够灵活引领和协调公私营医社界别的基层医疗资源,更有系统地推行疾病预防、筛查和疾病识别,帮助市民活出健康人生。


[1] 「地区康健中心的背景资料」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最后更新日期2020年11月26日。
[2] 「本届政府任期内料可增五康健中心」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210718/20210718_124247_079.html,最后更新日期2021年7月18日。
[3] 《二零一四至二零一五年度人口健康调查报告书》,卫生署卫生防护中心监测及流行病学处,2017年,第194页。
[4] 《主题性住户统计调查第四十五号报告书》,政府统计处,2010 年 12 月,第56页。
[5] 「主题性住户统计调查第68号报告书」,政府统计处,2019年11月,第12页。
[6] 「从『治病』到『治未病』 把握发展基层医疗契机」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/896,最后更新日期2019年9月27日。
[7] 「立法会七题:医院管理局的专科门诊服务」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202107/21/P2021072100558.htm,最后更新日期2021年7月21日。
[8] 同6。
[9] 「从『治病』到『治未病』 把握发展基层医疗契机」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/896,最后更新日期2019年9月27日;《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》,智经研究中心,2019年9月,第2页。
[10] 「地区康健中心的背景资料」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最后更新日期2020年11月26日;「本届政府任期内料可增五康健中心」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210718/20210718_124247_079.html,最后更新日期2021年7月18日;「成为地区康健中心网络服务提供商」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/tc/healthcare_service_providers.html#enrolment-to-dhc-network,最后更新日期2021年8月31日。
[11] 同2。
[12] 「陈肇始晤地区康健站营运者」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210728/20210728_191925_208.html,最后更新日期2021年7月28日。
[13] 「立法会十六题:地区康健中心」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202103/24/P2021032400531.htm,最后更新日期2021年3月24日。
[14] 「私家医生应多为病人安排病毒测试」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/06/20200601/20200601_172932_638.html,最后更新日期2020年6月1日。
[15] 陈倩婷,「袁国勇倡强制检测有病征者 私家医生料不可行:有人怕确诊无工开」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/534387/袁国勇倡强制检测有病征者-私家医生料不可行-有人怕确诊无工开,最后更新日期2020年10月11日。
[16] 「参与2019冠状病毒病疫苗接种计划私家医生/诊所的最新数字」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202103/17/P2021031700882.htm,最后更新日期2021年3月17日。
[17] 「医管局进一步削非紧急服务」。取自政府新闻网网站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/02/20200215/20200215_172614_400.html,最后更新日期2020年2月15日。
[18] 「公院内科骨科推『共同医治』 稳定病人可自选私医覆诊」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/pns/港闻/article/20210827/s00002/1630003666896/公院内科骨科推「共同医治」-稳定病人可自选私医覆诊,最后更新日期2021年8月27日。
[19] 「疫情下医疗系统的再思」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/980,最后更新日期2020年5月21日。
[20] 「成立法定组织 提升基层医疗监管水平」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/935,最后更新日期2020年1月10日。
[21] 《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》,智经研究中心,2019年9月,第21、22及24页。
[22] 「关于我们」。取自基层医疗健康办事处网站:https://www.fhb.gov.hk/pho/main/about_us.html?lang=0,最后更新日期2020年12月18日。
[23] 同21,第144页。
[24] 「咨询及法定组织」。取自民政事务局网站:https://www.hab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/advisory.htm,最后更新日期2021年4月1日。
[25] 「简介」。取自医院管理局网站:https://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10008&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10004,查询日期2021年9月3日。
[26] 同21,第145页。
[27] 《人人健康 展望将来》,基层医疗服务工作小组,1990年12月,第144页。
[28] 「基层医疗健康办事处」。取自政府电话簿网站:https://tel.directory.gov.hk/0120008855_CHI.html,最后更新日期2021年9月13日。
[29] 同24。
[30] 同21,第145页。
[31] 同21,第144及145页。
[32] 《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》,智经研究中心,2019年9月,第116页;「成立法定组织 提升基层医疗监管水平」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/935,最后更新日期2020年1月10日。
[33] 同21,第144页。
[34] 同20。
[35] 同20。