时事分析 | 土地房屋及基建 | 2014-05-28 | 《经济日报》

租用他乡的土地



澳门月前向中央申请在横琴租地十平方公里,面积相当于八个香港迪士尼乐园,协助澳门企业落户营商。[1]有本港学者认为香港缺乏土地资源,澳门借地发展的方案值得借镜。[2]

在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)和《粤港合作框架协议》下,香港与内地在专业服务、旅游、物流、文化创意、科技创新等领域,合作已有一段时间,于内地租地的构思,也不时被提出。早前亦有报道指,香港政府有意在广州南沙租地100平方公里,筹建采用香港税制和法律的「香港园」,以容纳公屋、安老中心、学校等设施。但官方随后澄清,指方案并不可行。[3]

越界租地涉及法制安排,又需考虑成本与回报是否相称,付诸实行并不容易。然而这概念亦非天马行空,从清末民初国土被强行租借,到近年「引入外来势力」互惠互利,甚至倒过来租借别国土地配合发展,例子俯拾皆是,可兹参考。

澳门大学新校区:横琴地 澳门法

澳门于横琴租地,同样有例可援。澳门大学去年11月开放位与澳门一河之隔的珠海横琴校区,即属先例。新校区由澳门大学向珠海市政府租借,占地一平方公里,面积较原本凼仔校区大20倍。新校区租期由2009年至到2049年底,合共40年,租金为12亿澳门元。其中的最大特色,是按照澳门法律管辖,亦指会尽力保卫言论自由和学术自由。[4]

新校区从申请到启用历经五载。早在2007年,澳大已向澳门政府提出数个拨地建校方案,但基于各种原因无法实行。在次年澳门大学大学议庭及校董会联席会议上,横琴岛建校方案被首次提出,并于同年上交当局。到2009年,澳门政府向国务院提交《建造澳大横琴校园的初步设想及概念性规划草案》报告,横琴校区的方案,亦于同年6月获全国人大常委会通过。[5]

在澳大新校区前,澳门亦曾计划在珠海、中山、江门租地兴建智障人士院舍,却受到当地法律规限未能成事。因为据国家国土资源部规定,在内地登记土地使用权,申请者必须是内地法人、民间团体或公司,但不包括政府。[6]

澳门企业 横琴土壤 促产业多元

有别于澳大新校区,澳门政府今次提出的租地方案,将根据横琴的司法行政系统管理,澳门并无司法管辖权,因此毋须经人大常委以法律形式通过。

虽然目前中央政府尚未回复澳门的申请,租赁年期和租金亦未讨论,但藉横琴土地促进澳门经济,早已有迹可寻。根据2009年国务院通过的《横琴总体发展规划》,横琴的发展规模和空间定位,主要是弥补港澳土地资源不足和劳动力短缺,并逐步将澳门的单一经济结构,发展成以高端服务业为主的现代产业。期望到2020年,第三产业的增加值可占整体生产总值逾四分之三。[7]

至2011年,粤澳双方签署《粤澳合作框架协议》,位于横琴的粤澳产业园区、粤澳中医药科技园、澳门投资公司等相继启动。但一亿元人民币的入园门槛,对于以中小企为主的澳门业界来说,不易跨过,最终80多个申请项目,亦不到一半获批。加上五平方公里的产业园区,略显细小。这些都促使澳门政府另辟蹊径,不想每个项目都要以「粤澳合作」的名义推出。[8] 澳门政府今次的租地申请,正好体现这种政策方向。

不过,到内地租地是否真的能够促进澳门产业多元,仍有待观望。因为在澳门政府向珠海租地协助中小企落户的同时,澳门路凼城等区,正有多个赌场兴建和扩建规划。租地之举,更似是为无法于澳门立足的产业另觅安身之所。理想与现实之间,似乎仍有一段距离。

国与国的合作

像横琴和澳门这种一方出地、一方出资的越界合作,不止存在于一国境内。中国的苏州工业园区,由中国与新加坡政府共同建设,即属国与国的合作案例。

该工业园区于1994年创立,占地8,000公顷,立法、司法权归中国所管,经济和行政管理则采用新加坡模式。虽然建立初期亏蚀严重,令时任新加坡总理的李光耀被指做了蚀本买卖。[9]不过进入2000年代,园区发展基本平稳,在利用外资方面更位居全国开发区首位,去年进出口总额超过800亿美元。[10]

类近的合作关系,亦见于关系时有紧张的南北两韩。位处两韩边境的开城工业区,于2007年投入运作,由南韩提供资金及技术,北韩供应土地和劳动力。[11]工业区离南韩首府首尔仅约一小时车程,参与投资的企业,又可获税务减免,加上北韩工资只及南韩的十分之一,与中国内地相比,亦只需其一半,因此吸引不少南韩中小企进驻。

共拼经济 或是同床异梦?

国与国合作,可以互通有无,但政治风险也甚为明显。由于两韩关系动荡,北韩政府曾多次单方面宣布关闭开城工业区,去年4月那次更为期半年。搁置争议,共同开发,终究知易行难。

即使双方表面相安无事,但拨出土地的一方,说到底也是「引入外国势力」,难免要设下警戒线。俄罗斯远东联邦管区的开发过程,就是很好的例子。该处面积相当于三分之二个美国,幅员辽阔,土地肥沃,却无人耕种。[12]

有见及此,当地政府容许别国政府或个人前往租地投资,结果吸引大批中国企业前往开垦,十数年间租用了超过60万公顷土地。最大的投资者之一、私营企业黑龙江东宁华信工贸集团,便于2004年签订了为期49年开发4万公顷土地的合约。[13]但为免过分依赖中国投资,俄罗斯于2012年宣布会致力吸引越南、新加坡、日本等多个APEC成员国,开发这片远东土地。[14]

中国「走出去」租用别国土地,并不罕见,惹来猜疑亦非首次。为应付粮食需求,中国于2011年向塔吉克斯坦租用2,000公顷土地,予本国农民种植水稻。[15]但在2010年向另一中亚国家哈萨克斯坦表示有意买地时,却招致当地人抗议。

「走出去」 不回来

在香港,以个人或团体名义向他国觅地进行商业活动,同样不乏例子。据传媒报道,由于内地工资上涨、招聘困难及人民币的升值,不少早年北上的香港制衣企业已将业务迁往柬埔寨、越南及孟加拉国等东南亚地区,近期更赴缅甸觅地建厂。

此次建厂计划,共有12间香港制衣企业参与,选址缅甸仰光郊外的工业区,希望以每英亩30万美元,跟当地政府及有份参与开发的日本政府,签订为期50年的租地合约。[16]

企业到世界各地寻觅廉价土地和劳动力,已是全球化经济的基本操作,但与促进投资者所属国家的经济发展,几乎毫无关系,反而会被指造成本国职位流失。投资者所属国的政府,没有太多插手的理由。

禁区解封 融合珠三角

跨境造城推动本土经济,成功不易。发展边境一带的禁区,又是否可行?政府规划署于2003年的一份工作文件指出,本港边境禁区范围内的地形崎岖、缺乏基建,而且其他地区尚有土地应付未來房屋或办公室/商业用地需求,因此没有即时发展潜力。[17]

然而粤港两地交流日益频繁,2008年,政府建议将北区及元朗东北约2,800公顷的边境禁区逐渐减少至400公顷,释放土地予商贸、保育或旅游发展。当中备受关注的落马洲河套地区规划,由港深政府共同研究,研究报告于2013年7月发表,建议以高等教育为该区的发展重心,辅以科技研发和文化创意产业用途。[18]河套地区原本位于深圳管辖区,回归后拨归香港管理。

智经亦在2011年建议将边境部分禁区与前海及河套地区一并开发,让粤港、深港共同打造「港深边境自由贸易园区」,并采用港深共同管理的新模式,揉合香港的法律制度及内地人流货流的管理体制。这样既能享受香港的体制优势和国际优势,又能享受到内地的资源优势、人才优势和市场优势。[19]

不过,交通是首要解决的问题。智经在2008年《珠三角都会》研究中提出构建一小时生活圈,包括港、澳及珠三角九个城市在内的珠三角都会区,将形成以轨道交通为核心的综合交通网络;2030年主要城市轨道交通与城际轨道无缝对接,所有县级以上城镇实现一小时生活圈。[20]目前,由距离香港38海里的南沙乘坐高速客船至香港机场,只需50分钟。至于港珠澳大桥和广深港高鐡通车后,交通基建是否足以支持区内融合,则有待观察。

从各个例子可见,越界觅地纵然挑战重重,但只要土地规划及定位符合双方利益,探讨的空间其实很大。问题在于这些利益关系,日后会否轻易变质,令早年的跨界开荒牛措手不及。

 

 

1 「行政长官称特区政府希望增加土地储备」,澳门新闻局,2014年4月22日。
2  Ng Kang-chung, “Macau's request for more space inspires similar dreams in Hong Kong,” South China Morning Post, April 24, 2014, http://www.scmp.com/news/china/article/1495428/macaus-request-more-space-inspires-similar-dreams-hong-kong.
3 「港府否认南沙租地建香港园」,《星岛日报》,2014年3月18日。
4 「横琴校园有利澳大长远发展」,澳门新闻局,2009年4月16日。
5 「澳门大学在横琴岛建新校区 依照澳门特区法律实施管辖」,澳门新闻局,2009年6月27日。
6 「澳门欲租横琴十方公里」,《澳门晚报》,2014年4月24日。
7 《国务院关于横琴总体发展规划的批复》,中华人民共和国国务院,2009年8月14日。
8  同6。
9 「从软体转移到经验共用 中国的三个『新加坡』」,《苹果日报》,2014年3月17日。
10 苏州工业园区园区简介,http://www.sipac.gov.cn/zjyq/yqgk/201402/t20140221_256856.htm
11 Chang Woon Nam, “Kaesong Industrial Complex: The Second Free Economic and Trade Area in North Korea,” Internationales Asienforum, Vol. 43 (2012), No. 3–4, pp. 351–371.
12「中国租地种稻 俄罗斯又喜又忧」,《东方日报》(马来西亚),2013年12月24日。
13 David Stanway, “Insight: For Chinese farmers, a rare welcome in Russia’s Far East,” Reuters, Dec 22 2013, http://www.reuters.com/article/2013/12/22/us-china-russia-agriculture-insight-idUSBRE9BL00X20131222.
14 “Russia offers to lease land in the Far East to APEC countries,” Russia & India Report, Jan 30 2012, http://in.rbth.com/articles/2012/01/30/russia_offers_to_lease_land_in_the_far_east_to_apec_countries_14657.html.
15「中国租塔国2000公顷土地种地 多数人称是对塔有利举动」,环球时报环球网,2011年1月20日,http://world.huanqiu.com/roll/2011-01/1444142.html
16「香港制衣企业组团赴缅甸建厂」,FT中文网,2014年3月12日。
17《第三十二号工作文件 边境禁区的发展潜力》,规划署,2003年11月。
18《落马洲河套地区发展规划及工程研究》,规划署,土木工程拓展署,2013年7月。
19《「十二.五」期间广东经济结构转型与香港的机遇》,智经研究中心,2011年8月30日。
20《加速粤港经济整合打造世界级珠三角都会区》,智经研究中心,2008年10月。