时事分析 | 社会流动及福祉 | 2014-06-09 | 《星岛日报》

藉审计报告论社企发展



立法会账目委员会5月初就审计署报告书的「推动社会企业的发展」部分进行公开聆讯,再次引起坊间对本港社企发展的关注。

该份审计报告于4月初发表,其中一部分是透过检视创业展才能计划(下称「创展」)及伙伴倡自强小区协作计划(下称「伙伴计划」),探讨政府推动社企发展的成效。[1]

怎样才算有成效,不同人有不同关注。在帐委会的公开聆讯中,有议员从社企能否维持营运并取得盈利作为评价标准,认为获资助的社企有一至两成倒闭、36%至49%亏损,显示项目管理成效不彰。[2]

宜拓融资渠道 减少依赖政府资助

上述数据是否足以论证社企管理不善,见仁见智。毕竟别说社企,就算是一般的新创企业,「存活率」也不高。有统计显示,创业后三年内倒闭的公司,高达44%,一年内结业的,亦达四分之一。[3]获创展资助的社企只有一两成结业,表现其实不差。

不 过,假若社企一再获得政府资助,而又长期亏损,那便值得关注。因为社企的本质,除了要达致某些既定的社会目的外,还包括维持财政的可持续性。如果一间社企 要靠政府不断资助才能继续运作,其实已偏离社企的创办原意。有报道指,某团体于2007年获「伙伴计划」拨款241万元经营社企,可惜生意淡薄,收入连续 两年下跌六成。但资助期结束后,同一团体于同一地点经营其他业务,仍然获资助95万元,唯业务始终未有起息,在2011/12年的账目仍见亏蚀。[4]

自给自足向来是社企的主要挑战,智经去年发表的《社企发展新思维》研究报告也有提及。该研究报告同时指出,要达致自负盈亏的商业运作,社企不应依赖政府或所属团体,而该探索其他融资渠道、提升营运策略及改善员工的技能,并增强公众对社企的认识与消费信心。[5] 当然,这些改革不能单靠政府,更非完善一两个社企资助项目就能做到。

创展再三增加拨款 资助期两度延长

然而,即使只聚焦备受审计报告批评的创展和伙伴计划,也有值得反思之处。例如这两个分别由社会福利署(下称「社署」)和民政事务总署(下称「民政总署」)管理的项目,虽有一定成效,却有目标过于远大,或是部分目标组未能受惠之嫌。

以创展为例,原意是透过协助非政府机构营办社企,为残疾人士创造就业和提供培训。按原先目标,获资助社企的残疾人士雇员比例为60%。[6]但即使政府多次增拨款项并延长资助期,所创造的残疾人士职位始终未能达标。当局更于计划推出五年后将残疾雇员比例下调至50%。

创 展于2001年6月获立法会财务委员会通过5,000万元拨款,以资助成功申请的机构支付初期经费,如购买器材、装修工程费用,以及创业所需的营运资金, 单笔资助上限为200万元。到2011年10月,项目再获400万额外拨款。而在《2011-12施政报告》,时任特首曾荫权又宣布为计划注资一亿元。[7]成立十年左右,公帑前后为创展注资1.54亿元。

拨款逾亿,但项目并不缺钱,甚至乎有点「水浸」。截至2006/07财政年度,计划共批出2,172万元予42个项目,不及公帑注资的一半。到2013年9月,亦不过批出6,177万元,占拨款总额四成。[8]

资助期一再延长,是另一个需要关注的问题。创展推出五年后,即2006年,社署将资助期由一年延长至两年。到2012年,政府再以加强业务的持续发展为由,将资助期进一步延长至三年。

残疾雇员比例目标下降 平均成本上升

拨款增加逾倍,资助年期由一变三,是否因为项目成效超卓?单以项目创造的残疾人士职位数目衡量,答案是否定的。在2002/03年度,每个创展项目预计可为11.4名残疾人士提供就业机会,但到2012/13年度,目标已下调至5.8个。[9]在2013/ 14年度的上半年,该数字回升至6.4,但仍低于创展推出至今的平均数7.7。[10]

早年期望过高,及后修正,乃务实之举,问题是经修订的目标,似乎仍是过高。截至2013年9月,尚在营运的创展项目合共聘用了385名残疾人士,仍较原订目标(427名)少9.8%。而这385人当中,更有多达70%为兼职员工。[11]

受惠人数低于预期,且多为兼职,而创造一个残疾人士职位的所需的资助,多年来却大幅增加,由2002/03年度的5.4万元升至2012/13财政年度的24.1万元,增幅达3.4倍。[12]成本上升原因甚多,未必代表拨款缺乏效益。但政府和相关团体当初对项目的期望是否过殷,值得深思。

助残疾人士尊严过活 不宜追逐就业数据

上述分析,并非要全盘否定创展的贡献,只想指出各界对类似项目的功能,该有实际期望,从而厘订投入多少资源,以至衡量成败的指标。根据丰盛社企学会的研究,每一元的创展拨款最终会为雇员带来2.6元的薪金[13],可见计划有一定成效。但我们同时要明白,受惠于这些项目的残疾人士,不会很多,更不要预期创展能够纾缓残疾人士的就业问题。

事实上,创展推出后香港的残疾人士劳动参与率不升反跌。统计处曾分别于2001年和2008年公布关于残疾人士的全港性统计调查,数字显示,2000年26万名15岁及以上残疾人士中,有22.9%从事经济活动[14],但这一比例在2007年降至13.2%。[15]

非 从事经济活动的残疾人士比例上升(由77.1%增至86.8%),可以由多项因素带动,例如退休人士增多。2000年时退休人士占所有15岁及以上残疾人 士的50.5%,2007年升至63.7%。但与 2007 年整体人口劳动参与率 61.2%比较,残疾人士的比例(13.2%)明显偏低。其失业率(10%,2007年)也是整体人口失业率(4%)的 2.5 倍。[16]

由此可见,创展虽有其社会功能,但以现行的运作模式追逐就业数据,或者只会缘木求鱼。要根本改善残疾人士的就业状况,我们需要的是其他方案。

地区扶贫?

以就业数据审视伙伴计划,结果可能较为理想。伙伴计划下的社企,83%的雇员属于目标组别。不过伙伴计划也面对开设职位不足的质疑。就营运中的99个项目而言,实际开设的全职职位较目标少39%,兼职职位则少22%。[17]

伙伴计划由民政总署于2006年推行,目标是向合资格机构提供成立社企的种子基金,推动地区扶贫,特别是协助弱势社群自力更生。地区扶贫作为目的之一,成效可从资助社企的地区分布来评核。

至去年11月,105间获伙伴计划资助而尚在营运的社企,主要分布于除北区以外的另外十七区,当中以屯门(14间)、观塘(12间)、九龙城(11间)和沙田(10间)为最多。[18]

据扶贫委员会去年发表的《2012年香港贫穷情况报告》,香港贫穷率最高的五区依次为深水埗、观塘、黄大仙、元朗及葵青区。[19]贫穷人口达10万人的黄大仙区,只有两间社企获伙伴计划资助,元朗区亦只有5间,深水埗及葵青均有7间。

当然,机构选址需视乎其业务性质及租金等因素,不依照贫穷率安排营业地点,可以理解。然而,地区扶贫既为计划目的,如何加强这些区域的社企发展,是值得伙伴计划考虑的改革方向。

重复资助

理 想与现实的偏差,是创展和伙伴计划共同面对的问题。两项计划互相重迭,亦遭审计署质疑。据民政总署定义,伙伴计划协助的弱势社群包括残疾人士、少数族裔、 失业人士、妇女及中年人士等。其中的残疾人士,正好与创展重迭,令人怀疑创展「水浸」,是否因受到伙伴计划更为可观的拨款影响。

对比两项计划,伙伴计划的每个核准项目最高可获300万元资助,较创展的200万元多出一半。2006年至2011年间,伙伴计划每个项目平均拨款102.8万元[20],亦较创展的78.4万元[21]「豪爽」。至去年九月,推出七年的伙伴计划资助总额达1.58亿元,占整体拨款的52.7%[22]。无论是已拨出金额,或占拨款总额的比重,均高于成立12年的创展。

重 迭的不只是受助对象。据审计署报告,两项计划曾重复批出种子基金予同一机构于同一场地开设社企。报告举例,社署曾向非政府机构A批出创展拨款,于医管局场 地内售卖康复产品,合约期满后再批予机构B经营同类业务。到机构B完成合约,场地重新招标,机构A竟透过120万元的伙伴计划拨款,以较高投标价再次投得 营办权。[23]换句话说,社署和民政总署下的两项计划,重复资助同一社企在同一场地经营。公帑应否以这种形式支持社企,可堪咀嚼。

「一站式」避免计划重迭

智经的研究报告曾经指出,现时各界对社企的支持并不集中,社企需要全面、综合的平台获取信息、支持及培训,「一站式」专责监管及推动社企发展值得尝试。[24]另外,今年的《施政报告》提出,当局将研究让市民一站式申请各种公共福利计划。由此及彼,民间社企项目的「一站式」服务或可避免机构向不同部门重复申请资助,令各支持计划有效利用。

现时社企并无统一定义,政府部门对于社企资助审批的拿捏,确实不易。过于严谨会局限社企发展,过于宽松则可能浪费公帑。审计署认为,政府应采用更为精确的定义,赋予社企明确身分。[25]智经的研究报告亦曾建议推行认证计划,由评估小组的专业人士制定相关准则,保障社企质素,增加公众认同。[26]有指民政事务局将于短期内发表关于本地社企的调查研究,当中将勾画本地社企现状,并阐述经营社企的模式和创新方法。期望相关研究可为上述难题找到出路。

当然,政府只是促进社企发展的其中一道力量,商界、学界,以至发展较成熟的社企的参与,同样重要。各界亦须摆脱以社会福利或扶贫思维看待社企,这样才能充分发挥其对社会及经济的影响,为社会带来更多效益。

 

 

1  《推动社会企业的发展》,香港审计署,2014年4月4日。
2  「曾德成指社企失败率低」,《大公报》,2014年5月9日。
3   Entrepreneur Weekly, Small Business Development Center, Bradley University, University of Tennessee Research, Jan 1, 2014, quoted in “Startup Business Failure Rate By Industry,” Statistics Brain, http://www.statisticbrain.com/startup-failure-by-industry/.
4  「政府1.8亿资助欠监管 17%社企执笠 水陆墟荒废 嘥241万公帑」,《苹果日报》,2014年5月4日。
5  《社企发展新思维》,智经研究中心,2013年10月。
6  「立法会福利事务委员会妥加照顾残疾人士的新开支建议(CB(2)1740/00-01(05) 号文件)」,社会福利署,2001年6月11日。
7  「立法会福利事务委员会向「创业展才能」计划注资(立法会CB(2)455/11-12(01)号文件)」,劳工及福利局社会福利署,2011年12月。
8   同1。
9   同1。
10 同1。
11 同1。
12 同1。
13 Kee Chi Hing, “Social Reture on Investment (SROI) of Enhancing Self-Reliance (ESR) through District Partnership projects,” FSES Newsletter, June 2013.
14《从综合住户统计调查搜集所得的社会资料 : 专题报告书 - 第二十八号报告书》,政府统计处,2001年8月21日。
15《从综合住户统计调查搜集所得的社会资料 : 专题报告书 - 第四十八号报告书》,政府统计处,2008年12月22日。
16「扶贫委员会特别需要社羣专责小组简介促进残疾人士就业的措施」,劳工及福利局,2013年2月6日。
17 同1。
18《伙伴倡自强——小区协作计划通讯》,第七期,民政事务总署,2013年11月。
19《2012年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2013年9月。
20 同1。
21 同1。
22 同1。
23 同1。
24 同5。
25 同1。
26 同5。