时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-06-26 | 《经济日报》

竞争法管什么?怎么管?



竞争事务委员会(简称「竞委会」)正就《竞争条例》的实施指引咨询公众,最快于明年上半年,香港便会正式进入受《竞争条例》规管的时代。过往关于《竞争条例》的讨论,最惹人关注的是条例会否误中副车,阻碍合理的市场运作。今次的咨询,相信不会例外。

香港政府于1997年成立竞争政策咨询委员会(简称「竞咨会」),研究及检讨与竞争有关事宜。历经15载,《竞争条例》于2012年获立法会通过。竞委会其后成立,并就竞争守则、投诉处理及调查等拟备指引。

5月底公布的指引咨询,将反竞争行为归纳为三类,包括同业合谋定价、围标等「第一行为守则」;滥用市场支配优势的「第二行为守则」;及只适用于电讯行业的「合并守则」。竞委会将负责调查有关反竞争行为的投诉,至于裁定个别行为是否违反条例,则交由竞争事务审裁处处理。[1]

宽免政策

指引一大亮点,是指本地的竞争法将效法欧盟实施的宽免政策,即是如有多间企业合谋定价,首间投案的企业可豁免罚款,以此减少调查成本。2013/14年度欧洲监管局有90%的合谋个案均来自告密者──这些告密者,后来都获得豁免刑责。[2]

这项寛免政策的潜在问题是,现时全港的企业中,有98%为中小企。这些规模较小的机构,或会以集体采购协议或分享信息,以便与大企业竞争。但指引并未就个别行业的具体反竞争行为提供案例参考,难免有机构担心,日后即使无意违反条例,也可能因为行业惯例而误堕法网。更甚者,各大小企业会否利用寛免政策,设计打击对手,同样不可不察。竞委会表示,条例实施初期会较为宽松,并会作出多项豁免。希望这样会有助业界释疑。

豁免惹争议

说到豁免,竞争法另一备受争议的一环,是大部分从事经济活动的法定机构,均获《竞争条例》豁免,当中涉及咨询、教育、医疗、社会福利、公共房屋和贸易推广等范畴。[3]政府解释,这是因为大部分的法定机构并无从事或只从事非常小量的经济活动,另有四分之一,由于所从事的经济活动与提供的主要公共服务有关,又或涉及政府施政,故可获豁免。

竞委会在指引中重申,「为遵守法律规定而从事的行为,或获政府委托营办令整体经济收益的服务,可获豁免不受限制」(「第二行为守则」)。但补充,若纯粹出于商业利益,并影响消费者,竞委会可介入处理。

香港的法定机构,不少都是为了配合公共政策而存在。条例提出豁免,属意料中事。但豁免会否窒碍某些服务的私人市场发展空间,值得关注。

以会展业务为例,贸易发展局(简称「贸发局」)占四成市场份额。[4] 根据竞委会建议,25%的市场份额,将会是「具有相当程度市场权势」的最低门坎,受第二行为守则规管。但贸发局的法定机构地位,让其可享豁免。

但竞咨会于2012-13年度的工作报告中提及,有私营贸易展览商向竞咨会投诉,指贸发局基于政府的资助和支持,于展览市场份额不断扩大,具有不公平的优势。贸发局亦利用对主要展览场地的支配力量,排斥私营展览商。[5]

受政府资助或支持的经济活动,不止展览业。长者房屋、医疗服务、公共交通等经济活动,也有不同程度的公私营之争。豁免条款虽可避免公共政策因政府及法定机构面对诉讼而无法执行,却也可能阻碍令各种服务借助私人市场更臻完善。竞咨会正就贸发局涉嫌的反竞争行为作出调查,结果相信会成为未来公营机构从事商业行为的参考。

竞争中立

香港竞争法以欧盟、英国有关法例为蓝本,而欧盟的竞争条款,对具政府背景的国有企业加以约束。欧盟法(European Treaties Article 106)明确指出,各成员国的国有企业受竞争法管辖。[6] 此外,从事非商业活动的国有企业必须设立不同账户,说明如何区分商业及非商业项目的预算。[7]

另外,澳洲竞争政策调查委员会Hilmer Commission在1993年提出竞争政策的六大目标,其中之一是采取「竞争中立」,保证政府商业行为不能因其公营背景,享有高于私营竞争者的优势。[8]2009年,经济合作暨发展组织亦开始了「竞争中立」的研究,据其定义,「竞争中立」是指国有企业应在市场竞争中与私营企业处于公平竞争的状态,以有效配置资源。[9]

目前,「竞争中立」有由国内法概念走向国际法领域的迹象。为抗衡新兴经济体在市场竞争中的优势,美欧曾积极推动将这一原则纳入「跨太平洋战略经济伙伴关系协议」的讨论。因为国有企业,尤其在新兴市场,大多享有政府资金、税收等方面的优惠政策,在国际贸易中较易取得成本、定价等方面的竞争优势。现时本港的《竞争条例》未有纳入「竞争中立」原则,但未来是否有必要就此检讨,值得考虑。

欠竞争法 超市涉反竞争

至于民间对竞争法实施的焦点,多放在与民生息息相关的行业垄断。以本地连锁超市为例,长年以分属和记黄埔及怡和集团的百佳、惠康两大超市为主,2012年共占本地杂货市场七成份额。[10]

消费者委员会(简称「消委会」)去年底对杂货零售市场做过调查,发现两间超市曾利用议价能力,向供货商及竞争对手施以限制。可惜《竞争条例》尚未实施,报告披露的情况主要靠供货商提供,消委会并非调查机构,无法索取营业额资料,两间超市有否涉不公平竞争行为,无从查证。[11]

早年,曾有外国大型超市试图打破两间连锁超市独大的局面。1990年代末,全球第二大超市集团家乐福进军本港,却以开业四年亏损三亿的战绩败走。有传媒猜测,当时家乐福的商场租金昂贵,加上本地财团同样发起减价攻势,无利可图之下只好结业。初时家乐福的四间超市期望以低价抢占市场,四年后实际市场占有率仍不足一成。[12]

事实上,家乐福在经营一年后已向消委会投诉,指货品供货商曾威胁家乐福不能将货品零售价格调至低于供货商的要求,否则将停止供应货品。但同样因为当时未有公平竞争法,消委会未能提供协助。[13]

竞争法生效后,超市涉嫌垄断的现象是否会有改变?消委会指,百佳及惠康的店铺数目分别占食品零售市场的28.6%和33.9%,均受「第二行为守则」规管。竞委会表示将承接消委会报告,追查竞争法生效前无权调查的范围,并指出若大型超市在短期内定价低于成本,迫使竞争对手退出市场,或以市场优势影响上游供货商,使其以较高成本向竞争对手供应货品,都将面临违法风险。[14]

另外,有货品供货商抱怨,除向连锁超市缴付广告费、上架费,还须订定独卖协议,迫使其他商号不能以较低价格出售商品。有不少人批评,这些经营手法属于不公平贸易行为,但竞委会未必能以《竞争条例》处理。[15]

在某些国家,大型超市的营商手法同样受到政府不同程度的介入。以维护小商户为名,南韩政府限制当地大超市的营业时间,更在去年三月建议禁止大超市售卖蔬菜、啤酒、香烟等51种食品和日常用品。以其中一间大型超市为例,限售产品占其2012年营业额的15.1%。[16]南韩的做法或可打击大超市垄断,但也有过度干预市场之嫌。当局在保障自由竞争的同时,亦须避免不必要的干预,殃及池鱼。

 

 


1 《为《竞争条例》全面实施作好准备》,竞争事务委员会,2014年5月26日。
2 「效法欧盟 告密者免罚款」,《文汇报》,2014年5月26日。
3 「《竞争条例草案》委员会 《竞争条例草案》就法定团体订明的豁免安排」,商务及经济发展局,2012年2月。
4 「广管局罚TVB《竞争法》埋伏笔 行业不合理现象 以此为鉴」,《星岛日报》,2013年9月24日。
5 《竞争政策咨询委员会工作报告2012-2013》,竞争政策咨询委员会,2013年12月27日。
6 “Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - PART THREE: UNION POLICIES AND INTERNAL ACTIONS - TITLE VII: COMMON RULES ON COMPETITION, TAXATION AND APPROXIMATION OF LAWS - Chapter 1: Rules on competition - Section 1: Rules applying to undertakings - Article 106 (ex Article 86 TEC),” EUR-Lex Access to European Union law, retrieved June 11, 2014, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12008E106.
7 “Financial transparency between EU countries and public undertakings and within certain undertakings,” Summaries of EU Legislation, November 15, 2011, http://europa.eu/legislation_summaries/competition/state_aid/l26122_en.htm.
8  Major Areas of Reform, National Competition Policy Website, retrieved June 11, 2014, http://ncp.ncc.gov.au/pages/reform.
9  Achieving competitive neutrality, OECD website, retrieved June 11, 2014, http://www.oecd.org/daf/ca/achievingcompetitiveneutrality.htm.
10 Jeanny Yu, “ParknShop solo sale scrapped,” South China Morning Post, October 20, 2013, http://www.scmp.com/business/companies/article/1334864/parknshop-solo-sale-scrapped.
11《杂货市场研究》,消费者委员会,2013年12月19日。
12「家乐福全线结业告别香港」,《星岛日报》,2000年8月30日。
13「家乐福被供货商压死?」,《星岛日报》,2000年8月31日。
14「竞委会决打大老虎 势查超市 主席胡红玉﹕执法指引下周咨询」,《明报》,2014年5月20日。
15「竞争条例宽严有度剑指大老虎」,《香港商报》,2014年5月27日。
16「首尔向超市霸权开刀 禁售51种食品日用品 维护小店」,《明报》,2013年3月12日。