时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-07-17 | 《经济日报》

邮差叔叔你好吗?




商务及经济发展局早前向立法会提交的香港邮政署营运基金财务资料,显示该营运基金于2012-13年度录得1.14亿元营运亏损,较2011-12年度上升近1.3倍。全港128间邮局中,只有31间录得盈余,其余97间均告亏损。[1] 

香港邮政与世界各地邮件往来170余年,几经时代变迁,于1995年起更转以营运基金方式运作,须自负盈亏。[2]香港回归中国初年,香港邮政曾连续五年营运亏损,至沙士过后才站稳脚步,固定资产平均净值的回报率维持多年正数。[3]

但网络通讯发达,传统邮递退出历史舞台的隐忧不绝于耳,多个国家的公共邮政服务,均要连年亏损的困局。如何因应市场转变调整业务,也是香港邮政刻下的难题。

自负盈亏的政府部门

要了解香港邮政,先要弄清营运基金的运作理念。营运基金的概念源自英国政府于1968年发表的《富尔敦报告》,当中提出的问责管理概念,要求个人及单位为其工作表现负上责任。其中一个落实办法,是将工作独立于政府部门以外进行。这项建议,为英国政府于1990年代成立多个营运基金奠下基础。[4]

跟随英国步伐,本港于1993年制定《营运基金条例》,根据法律于公营部门设立财政及会计架构,并引入私人机构的财政管理模式。以此模式运作的政府部门,仍属政府资产,既有员工可维持公务员身份,但部门的运作须自负盈亏,亦要以其固定资产取得财政司司长所厘定的合理回报。[5]

收入上升 但无法抵销成本上涨

在2012及2013年,财政司司长为香港邮政定下的固定资产回报率目标为8.4%和5.9%,但由于香港邮政连续两年营运亏损,资产回报率不但未有达标,更成为负数(-1.9%和-3.9%)。[6]若这两年不是分别有过亿元的金融资产利息收入,邮政署营运基金的年度总收益,已经出现负数。

不过,营运亏损并非由于收入下跌,相反,除了2010-11年度,香港邮政在过去11个财政年度(2002-03年度至2012-13年度)的营运收入,每年皆有提升。在这营运亏损的两个年度,营运收入更突破50亿元。

问题是,纵然营运收入连年攀升,始终无法抵销营运成本的增幅。由2005-06至2012-13年度,香港邮政的营运成本以5.8%的年均幅度增加,但营运收入的年均增幅只有3.9%。[7]这个差距,令香港邮政的固定资产平均净值的回报率,由双位正数连年下跌至负数。

节流空间有限

虽说成本上涨是杀死盈余的「主谋」,但想香港邮政靠节流起死回生,绝不轻易。因为归根究底,香港邮政的主要成本,包括空运费用、向别国邮政支付的终端费,以及员工成本[8],都是难以收缩的开支。前两项成本无法单方面控制,不在话下,而最后的员工成本,自邮政署营运基金成立已着力缩减,现时员工成本占总运作成本的比例,亦由2002-03年度的63.8%,降至45.2%,要继续下调,空间成疑。

再者,署方多年来缩减员工成本,已惹来反弹,工时过长[9]、合约雇员只以一年合约获聘[10]等现象,亦备受立法会议员批评。现时的编制虽然仍以公务员为主,但7,208名员工中,已有27.9%(2,008名)为非公务员合约员工。[11]邮政署要进一步削减人手,恐怕要牺牲服务质素,部门内外亦要面对不少压力。

开源困难 

节流很难,开源成为邮政署「翻身」的另一寄望。去年邮政署十年来首次增加邮费[12],是重要一步,近年透过改进原有服务提升市场竞争力,亦见不同的尝试。当中包括使用先进人口特征分类技术划分客户群,吸引商户透过「通函邮寄服务」向目标群众宣传。[13]而让顾客于邮局领取邮件的「易送递」服务,则弥补邮政服务不能随时上门递件的局限。[14]

另外,因应互联网应用普及,邮政署又开发多项网上服务,如让顾客能先于网上处理邮递文件,再往邮局投递的「投寄易」;针对网上买卖市场,可于网上追踪国际邮件的e-Express;以至促进电子商贸的数码证书。

不过以上服务,私营市场差不多都有提供,邮政署要脱颖而出并不容易。而较少竞争对手的数码证书,使用率亦偏低(在2012年的有效个人数码证书只有63000张)[15],更何况政府已计划免费开放数码证书予市民使用。

私有化之余保公共性?

可幸的是,香港邮政面对的状况,已经不算太差。在全球邮件量减少的大趋势下,香港邮政的邮件量反而比十年前要多(表三)。如何利用其本身优势,突破局限,是香港邮政必须探索的方向。

参考外国邮政改革历史,将邮政私有化,同时保留其公共性,是其中一个可以考虑的方向。欧盟2012年正式开放邮政市场,让各国的邮政企业经过业务整合及私有化,于市场自由竞争。但在此之前的15年,即1997年,欧盟拟定了一项邮政指令,指示各国在开放市场之余,须确保普通民众能以可负担的价钱获得优质可靠的普及邮政服务(Universal Postal Service),其中包括最少每周五天、每工作天一次的派递及收件服务、送运最多20公斤的邮件及为邮件作登记及保险[16]。英国邮政改革后,比规定多走一步,保留其六天收发信件的服务。[17]

研究加强金融服务

另一个改革的可能性,是从金融服务入手。参考万国邮政联盟的数据,在2002至2012年间,全球各国的邮政服务收入来源,虽然仍以信件邮递为主,但所占百分比已由51.8%减至43.9%,与此同时,金融服务的贡献则由15.7%升至17.7%。在阿拉伯国家,金融服务更已成为当地邮政的主要收入,占39.8%。[18]虽说各地经营环境有异,但现时香港邮政已有提供汇款及缴交账单服务,本年度亦会招标在邮局增设自动柜员机。未来能否开拓更多的金融服务收入,值得继续探索。

邮政乃众人之事。即使时下的小孩不再认得邮差叔叔,邮政服务仍然担当着连系世界的角色。演绎的方式或有不同,但担子不会因信件量减少而变得轻盈。

 

 

1  「立法会十三题:邮政署营运基金的财政可行性」,政府新闻公报,2014年6月4日。
2  「香港邮政」,《香港便览》,香港特别行政区政府新闻处,2013年11月。
3  《香港邮政年报》(2002-03至2012-13年度),香港邮政。
4  「营运基金的运作」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2003年2月18日。
5   同4。
6  《香港邮政年报2012-13》,香港邮政。
7   同3。
8  「提供邮政服务」,《审计署署长第五十四号报告书》,2010年3月29日。
9  「关于邮政署的问题」,邮政署邮务员职工会,2013年1月11日。
10「有关香港邮政人手情况的背景资料简介」,公务员及资助机构员工事务委员会会议文件,2013年12月16日。
11「香港邮政的人手情况」,立法会公务员及资助机构员工事务委员会讨论文件,2013年12月16日。
12 香港邮政网站,http://www.hongkongpost.hk/chi/publications/news/2013/20131201a/index.htm
13「通函邮寄」服务,香港邮政,http://www.hongkongpost.hk/chi/services/circular/index.htm
14「易送递」服务,香港邮政,http://www.hongkongpost.hk/chi/services/smartpost/index.htm
15《智慧香港 智优生活:2014数码21资讯科技策略公众咨询》,商务及经济发展局,2013年9月。
16 “Directive 97/67/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 1997 on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service,” European Union, December 15, 1997.
17 “Universal Service Obligation,” Royal Mail Group, http://www.royalmailgroup.com/about-us/regulation/how-were-regulated/universal-service-obligation.
18 “Development of postal services in 2012,” Universal Postal Union, http://www.royalmailgroup.com/about-us/regulation/how-were-regulated/universal-service-obligation.