时事分析 | 社会流动及福祉 | 2014-07-28 | 《星岛日报》

在港难民 何去何从



活在香港,远离战乱,伊斯兰世界的战争、以色列军队在加沙造成的人命伤亡,都很遥远。我们难以想象,地球上仍有大量人口因战火痛失家园,流落异乡。然而近月经过连接中环码头的行人天桥,你会发现那里有多名来港寻求庇护的难民安营扎寨,要求当局改善现行的难民政策,并提高资助金额。[1]家不再家,客不是客,就在我们身边。

全球难民1,670万 86%获发展中国家接收

难民是全球性问题。据联合国难民署最新数字,全球有超过5,000万人因迫害、战乱或暴力流离失所,当中1,670万被确认为难民。[2]尤其是冲突不断的中东和非洲国家,每天有数以万计的民众逃离家园躲避战火。[3]近年较大规模的难民潮,当数叙利亚。自当地国内冲突爆发以来,已有超过100万名国民逃至邻国黎巴嫩,接近当地四分之一人口。[4]

难民署报告显示,去年发展中国家共接纳全球86%的难民,较十年前的70%有所上升。排在前五位,均为发展中国家的巴基斯坦、伊朗、黎巴嫩、约旦、土耳其,一共接受了456万名难民,当中逃到巴基斯坦和伊朗的难民,几乎全部来自阿富汗,叙利亚冲突的战争难民,则涌向邻国黎巴嫩、约旦和土耳其。[5]

值得注意的是,2012年收到庇护申请最多的五国,除连续五年名列首位的南非(2012年收到8.2万宗庇护申请)外,其余皆为发达国家,依次为美国(7.04万)、德国(6.45万)、法国(5.51万)及瑞典(4.39万)。过去十年,南非共收到约100万宗庇护申请,其中一半以上来自邻国津巴布韦。原因有二,一是这段时期,津巴布韦国内陷入严重的政治和经济危机,迫使当地人离开本国。此外,南非政府曾在2009年推出特赦政策,意图帮助津巴布韦难民在该国合法定居[6],一度驱使更多津巴布韦人进入。[7]

2,501人在港等候难民身份核实

在香港,截至2013年,共有126名登记难民。对比发达国家如美国、德国、法国共收容68万难民[8],本港的数目相形见绌。但截至今年二月底,尚待入境事务处(下称「入境处」)审核难民身分的申请,仍有2,501宗。而过去三年,港府处理有关申请及提供人道援助的支出近12亿元。今年整体预算更提升至逾5亿元新高。[9]可见难名及等候核实身份者的数目虽少,但这些少数的生活需求,不容小觑。

单看总金额,当局为难民的付出不小,是否足够则见仁见智。受社会福利署(下称「社署」)委托,每月向在港的酷刑声请者(torture claimant)、难民(refugee)和寻求庇护人士(asylum seeker)提供1,500元租金援助及1,200元的食物援助的非政府机构「香港国际社会服务社」(下称「ISS」),便遭难民组织Vision First批评,所提供的食物价值比合约规定少三成,部分更已变坏。[10]今年4月中,ISS入禀高等法院指责Vision First诽谤,并指合约完结时,该社须将余款全数归还社署;在安排食物援助方面,亦符合既定招标及监管机制。[11]

谁是谁非,有待查证。不过一直以来,滞港难民的苦况时有听闻。由申请至审核,难民身份的确立需时经年,其间寻求庇护者不能从事任何工作。即使难民身份得以确认,若想工作也须先经入境处同意,但鲜有获批。数月前终审法院便驳回四名难民提出在港工作的上诉。[12]

另外,每月1,500元的住屋津贴,在今日的香港根本难以觅得居所,寻求庇护人士唯有居住于新界乡郊的寮屋、猪栏改建的劏房。加上医疗、教育支援的不足,「生存以上,生活以下」的日子都是奢求。当然,难民援助是基于人道立场,难与一般市民可享的福利等量齐观,但政策能否更顾及难民困境,值得探讨。

由「第一收容港」至拒绝难民

在探讨以上问题之前,我们必须明白,本港现时的难民政策,是拒绝向任何人提供庇护。联合国于1951年通过《关于难民地位的公约》(下称《难民公约》),订明因种族、宗教、社会或政治活动等因素受到迫害的人士,享有向他国寻求庇护的权利。但香港没有签署,理由是本地的签证限制较为开放,容易被人滥用。[13]

不过,若将历史轴线前移,会发现政策并非一向如此严厉。经历过内地难民潮的上一辈,对此不会陌生。二战之后,由于内地政局不稳,大批中国难民涌入本港。尽管港英政府一度加强对内地人的出入境控制[14],本地人口仍由1947年的180万飙升至1958年的300多万,令当时约四分之一的人口,都是来自内地的难民。[15]

另一次影响较为深远的难民潮,更是跨越整整四分之一个世纪。1975年越战结束,北越战胜了美国支持的南越,南越人为逃避新政权,纷纷逃亡。同年,3,000多名越南船民抵港,为其后25年的难民潮揭开序幕。1979年,英国政府在日内瓦签署一项关于处理越南难民问题的国际公约,将香港列为「第一收容港」,至1980年,本港接受的难民人数超过10万。

舆论沸腾之下,当局在1988年实施了「甄别政策」,将「政治难民」定义为「难民」,而因经济问题进入香港的「船民」,则会以非法入境为由遣返回国,希望能够控制蜂拥的越南人。[16]回归之后,「第一收容港」政策取消,直至2000年,滞港逾20万名越南难民中,14万人被安置到第三国家,七万多人被遣返,另外1,400余人融入本地。其间港府为此花费逾87亿港元。[17]

越南船民一役,香港「第一收容港」的角色牵涉外交问题。当时英国作为香港的宗主国,负责对外关系事务,本港制定难民政策的自由度受限。主权更迭后,《基本法》订明,「对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制」。[18]因此1997年之后,港府有更大自主权处理难民问题。由此看来,港府对待难民的态度由包容至逐渐收紧,多少关乎主权国对本港政策的变迁。

申请成功率不足1%

尽管香港没有义务收容根据《难民公约》申请成为难民的人士,但相关人士提出难民身份申请,仍会获得处理。1992年,联合国另一项公约《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(下称《酷刑公约》)的适用范围扩展到香港。依照公约,港府会将无法确立声请的人士遣送离境,声请获确立则会被遣送到不会遭受酷刑危险,而他们又会被接受的地区。[19]

但经入境处审核的成功率一直不高。据Vision First统计,至2013年三月,入境处在过去二十年收到逾1.2万宗「酷刑声请」申请,仅2008年和2013年两宗斯里兰卡籍人士的声请获确立,成功率为0.016%。获难民署确立的成功率略高,但仍不足1%,即平均每年不到15人获难民身份,远低于其他发达地区的20%至40%。[20]

入境处统一审核工作

今年3月,香港开始实施「统一审核机制」,即由入境处一次过审核免遣返声请(non-refoulement claims)申请。过往,来港寻求庇护者可基于《酷刑公约》向入境处申请「酷刑声请」,或按《香港人权法案》第三条向难民署提出「不人道待遇」,及按《难民公约》提出「难民迫害」申请。[21]新机制下,难民署的职能逐渐转变,更多担任顾问的角色。

对比18年前,入境处和难民署的主要职能刚好转换。在1996年,由于香港政府没有签署1951年联合国《关于难民地位公约》,且没有法律框架监管庇护权的授予,难民身份的甄别工作由难民署担当[22],入境处只需确保申请被拒及不容许逗留人士依法离开香港。[23]至2009年,入境处才同时进行难民身份甄别。[24]如今难民申请交由入境处一并审核,难民署则按其授权为难民提供保护。入境处会将迫害风险获确立的声请人转介至难民署,让该署考虑确认声请人为难民,及为其安排移居至第三国家。[25]

新机制备受质疑

统一审核机制的计划有望加快审批程序,推出前夕却惹来各方批评。大律师公会在2月中发表声明,称保安局此前未向公会咨询新机制运作细节的法律意见。[26]难民关注团体也指,当局未有设网站或热线阐释相关讯息,现有资讯对于声请人过于艰深晦涩,似乎有意阻止他们申请庇护。[27]至于难民署正在审核的个案,该署只会向入境处提供声请人的姓名、性别、出生年月、申请日期等基本讯息。[28]转交之后,声请人是否需要重新轮候,当局未曾明确答复。

截至今年2月底,入境处尚待审核的酷刑声请,加上新机制实施后接手的新增个案,整体突破6,600宗。据报,在港声请者主要来自南亚及其他国家,大部分属经济移民。当局表示,新机制正是为防止经济移民为延长非法留港而滥用程序。[29]

当局收紧经济移民的入境管制,合情合理,却令人不禁好奇,其他地区的「包容」又是出于什么考虑?

收与不收的政治经济考虑

在德国,保护难民则被写进法例条文。当地的基本法(Article 16a of the Basic Law)明确规定,德国要为难民提供庇护。[30]至于加拿大政府,也会为外地及该国的难民提供不同的庇护项目。[31]

至于1975年至今共接纳300万名难民,占已落脚第三国难民一半的美国[32],其难民政策除基于人道主义原则,也有本国利益考量。有文献指,美国二战后的难民政策与冷战外交密切相关。因为允许来自社会主义国家的难民入美,可提高资本主义制度的吸引力,在国际社会树立慷慨形象。与之相对,来自亲美政权或战略意义不大的非洲地区难民,只会受到冷待。[33]

持续涌入 总有不胜负荷时

但无可否认,再慷慨的发达国家,如持续有难民涌入,始终会不胜负荷。在北欧国家瑞典,近年就有经济学家呼吁停止接纳难民及移民,认为他们带来了前所未有的社会及经济问题。

1970年代,失业率不足1%的瑞典开始接纳来自波斯尼亚、伊拉克、索马里等地的难民。这些难民后来成为瑞典庞大移民人口的一部分,一直未有造成重大困扰。但2000年后,外来人口剧增。在外国出世的瑞典公民,由2000年的11%增至目前的17%,比重为欧洲国家最高,也高于美国的13%。特别在2013年,瑞典政府收到5.4万个庇护申请,较2012年升24%。[34]

外来人口急增,碰巧在2008年金融危机之后,当地失业率上升至8%。如今瑞典公共开支占GDP的比重,亦由1993年的67%跌至52%。三者相连,难免有人出现排外情绪,将问题归咎于新移民。[35]

教育、医疗支援可改善?

香港的难民政策远较上述地区严格,不用太担心会因为难民过多而出现排外情绪。反而是确认难民身份过程旷日持久,动辄十余年,申请者其间无法工作。在程序加快前,如何保障有关人等的基本生活,乃至接受教育、医疗的权利,值得讨论。

寻求庇护者和难民的子女,即使在香港出生,也不是香港永久居民,更没有外国的户籍,基本属于无国籍人士,无法享受教育的权利。在这方面,当局到2006年立法会的两次讨论中表示,难民子女最终须被遣送离境,若需时颇长,入境处可按个别情况表明不反对让有关儿童就学,再由前教育统筹局安排就学。

2005年至2006年7月,入境处共转介32宗难民学童申请。这些儿童除非具充分的人道及值得同情的理由,否则没有资格申领学生资助。[36]但对于每月只得数千元资助的难民家庭,即使入读公立学校,交通膳食、课外活动等开支,也可能造成沉重负担。有报道指,部分难民为让子女有钱读书,铤而走险做黑工。[37]至于医疗服务支出,当局亦无统一方案,同样是视乎个别需要,考虑豁免有关人士在公立医院的求诊费用。[38]

对于这数千名等候者,应否有更一概性的政策处理,有待讨论。可以肯定的是,他们每一个都生活在社会和制度边缘,需要更多关注。

 

 


1 「难民联会扎营『占中』」,《星岛日报》,2014年4月13日。
2 “Global Trends 2013 report,” The UN Refugee Agency, June 20, 2014.
3 “UNHCR Statistical Yearbook 2012,” The UN Refugee Agency, Dec 10, 2013.
4 “Million Syria refugees registered in Lebanon – UN,” BBC News, April 3, 2014, http://www.bbc.com/news/world-middle-east-26864485.
5 “同2。
6 “South Africa Attempts to Help Zimbabwe Migrants through New Permit System,” International Refugee Rights Initiative, May 2009.
7 “同3。
8  同2。
9 「『三合一』个案急增 今年开支逾五亿 港府三年花12亿接济难民」,《星岛日报》,2014年4月27日。
10「难民在香港 惨过做乞儿」,《回声》,2014年3月29日。
11「难民组织告援助团体诽谤 案件编号:HCA 683/2014」,《东方日报》,2014年4月15日。
12 Te-Ping Chen, “Hong Kong Court Denies Refugees Right to Work,” The Wall Street Journal, February 18, 2014, http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2014/02/18/hong-kong-court-denies-refugees-right-to-work/.
13「香港的难民、寻求庇护者及酷刑声请人的情况」,立法会CB(2)2747/05-06(01)号文件,保安局、卫生福利及事务局、教育统筹局,2006年7月。
14 村井宽志,「中华人民共和国建国前后的难民流入和港英政府」,亚洲研究学会第八届研讨会,2013年3月4日。
15「五十年前的香港国际难民」,《信报财经新闻》,2008年9月8日。
16 王宝玲,「越南难民,何來何往?」,《思》双月刊第9期(1990年9、10月),香港基督徒学会。
17「世界最后一个越南难民中心关闭标志历史新纪元」,香港特区政府新闻公报,2000年7月17日。
18「第一百五十四条」,《基本法》。
19 同13。
20 “Need to know,” Vision First, accessed June 19, 2014, http://visionfirstnow.org/our-members/need_to_know/.
21「实施『统一审核机制』审核免遣返保护声请」,政府新闻网,2014年2月7日。
22「联合国难民署香港分署办事处」,取自联合国难民署网站:https://www.unhcr.org.hk/unhcr/tc/about_us/HK_Sub_Office.html, 2014年7月22日。
23 同13。
24 同22。
25 同21。
26  “Unified Screening Mechanism for Non-refoulement Claims, Submission of Hong Kong Bar Association,” Hong Kong Bar Association, February 14, 2014.
27  Joanna Chiu, “Refugee-screening system slammed as a confusing ‘shambles’ ,” South China Morning Post, May 21, 2014.
28 “Unified Screening Mechanism,” The UN Refugee Agency, June 5, 2014.
29 「实施『统一审核机制』审核免遣返保护声请」,政府新闻网,2014年2月7日。
30 “Asylum and refugee policy in Germany,” Federal Ministry of the Interior (Germany), accessed June 20, 2014, http://www.bmi.bund.de/EN/Topics/Migration-Integration/Asylum-Refugee-Protection/Asylum-Refugee-Protection_Germany/asylum-refugee-policy-germany_node.html.
31 “The refugee system in Canada,” Government of Canada, accessed June 17, 2014, http://www.cic.gc.ca/english/refugees/canada.asp.
32 “Refugee Admissions,” US Department of State, accessed June 20, 2014, http://www.state.gov/j/prm/ra/.
33 李晓岗,《美国的难民政策与冷战外交》,《美国研究》,1999 年1 期,第53-69页。
34 Ivar Ekman, “Stockholm Syndrome,” Foreign Affairs, May 19, 2014.
35 同34。
36 “Response to the Motion of the LegCo Panel on Security on Asylum Seekers and Torture Claimants,” LC Paper No. CB(2)2994/05-06(01), Security Bureau, Health, Welfare and Food Bureau, Education and Manpower Bureau, Administration Wing, Immigration Department, Social Services Department, September 2006.
37「难民斥政府未支援子女读书」,《苹果日报》,2014年2月5日。
38 同13。