时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-07-30 | 《经济日报》

畀条路小店行下,得唔得?



从某些方面看,香港是个令人费解的地方。一方面,不少人会为旺角女人街及油麻地庙街成为本地特色而自豪;另一边厢,我们又会对一些路边档摊及将货物摆出行人路的店铺感到烦厌。

或许这没有甚么奇怪,旧城窄巷从来就是亦正亦邪,教人又爱又恨。政府刚完成的《加强处理店铺阻街公众咨询》(下称「文件」),正好反映了我们恨的一面。

根据文件,当局认为现时缺乏专门对付店铺阻街行为的法律工具,难以作出检控。即使有成功定罪的个案,但检控时间过长,罚款偏低,无法有效解决问题。[1]因此文件提出设置定额罚款制度,只要执法者认为有足够的环境证据,便可向阻街店铺发出罚款通知书。[2]

以定额罚款对治「路霸」,骤看可为饱受阻街之苦的途人及司机出一口气,然而单凭执法人员的即场判断入罪,又会令人担心日后会否出现大量含冤莫白的店主。虽然文件同时指出,区议会可就各自的地区特色,向政府提供执法优次的建议,执法部门亦可因应情况容后执法,甚至容忍。但这样又会带出另一个问题:若然某些情况可以容忍,定额罚款会否成为另一条「无法有效解决问题」的法例?

被指各自为政 管理乏力

申诉专员公署在咨询期间发表的一份主动调查报告,为上述疑问提供了部分答案。该份报告指出,现时食环署、地政总署及屋宇署,可透过《简易程序治罪条例》、《公众卫生及市政条例》和《土地条例及建筑物条例》,以阻街、非法贩卖、占用公地和僭建等名义,检控阻街店铺。但因执法失效,各部门各自为政,缺乏承担,令问题恶化。[3]

该份报告指出,现时食环署偏重于警告店主,甚少检控。就算检控,一般也要数个月后才开始聆讯,最终罚款亦往往只约500至700元,缺乏阻下力。报告又批评地政总署的执法程序费时失事,例如店铺收到占用政府土地的通知后,只要暂时移走物品,稍后放回,地政总署便不会检控,只会另发通知。此外,此外,屋宇署与地政总署的执法标准相异,令双方有时不能联合执法[4],也变相减低了现行法例的威力。

虽然报告认同定额罚款制度有助打击店铺阻街,但重申严谨执法的重要性。这正好回应了上面提出的问题。如果店铺阻街是源自执法寛松,另设定额罚款机制,其实不能对准问题核心;而如果执法从严,当局在现有的法例框架下是否真的无力打击阻街店铺,也有商榷余地。

或许我们可以退一步,思考现行执法为何会被指过于寛松。举一个具体例子,在现行制度下,香港有八个地点属于「酌情容许范围」。在这些地点,商户可酌情伸延其营业范围至铺前及/或铺侧的指定范围。但申诉专员公署的报告指出,部分受惠于这项措施的商户会得寸进尺,在「酌情容许范围」以外经营。而食环署对这些行为的检控数字,只及警告数字的49分之1。寛松至此,可能是疏于执法,但至少还有另一个可能,就是执法人员认为大多数个案都是情有可原,「畀条路小店店主行下」。

阻街阻出产业来

政府其实亦注意到「畀条路小店店主行下」的重要性,民政事务局局长及文件均认同特色街道的价值,指出店铺阻街的措施不能「一刀切」。[5]

事实上,旅发局的网页向外地游客介绍的香港露天购物地点,如鸭寮街、太原街、春秧街等20处[6],均有一个共通点,就是靠「阻街」阻出来的。其中庙街灯火通明,歌声此起彼落,直至深宵;食肆桌椅直接置于街上,车辆根本完全不能通过。阻街的「严重后果」,在旅发局网页中,成为向外人宣传香港的重点。

拥有悠久历史油麻地果栏,虽然无法产生同等的旅游价值,但直接养起7,000人[7],再加上周边的果篮店、水果店,实实在在为本地经济及低下阶层就业作出贡献。鲜果背后,同样是一个个「阻街」故事。

果栏最早成形于1913年,当初不止水果,亦从事其他食品交易,到1960至70年代,才演变成专营水果贸易的区域。果栏全盛时期有超过300家营运商,现在仍有约200家继续营运。[8]水果贸易对物流需求极大,每日凌晨各栏都会将货柜、纸箱堆出马路和行人道,直至早上货去路空,街道才恢复原状。

街道生态 自行调节

果栏就近民居及闹市,自然会造成滋扰,且阻碍交通。[9]为此,商家昼伏夜出,卸货时间由早期的早上七时至下午六时,改为现在凌晨十二点左右开始运作[10],亦会预留通道予车辆通过。在看似混乱的表象下,果栏显示了不同的街道使用者就街道使用自行调节的能力。

这带出我们对街道功能的反思:店铺阻街之所以惹人烦厌,是因为会阻碍其他人使用街道的权利,损害街道让人和车流动的功能,甚至造成危险。特色街道能寛于规管,部分是以其旅游效益为前提[11],也有保持居民和商户原有生活状态的考虑。但街道的功能,是否还有其他面向呢?美国传媒工作者珍.雅各(Jane Jacobs)于1961年出版的著作《伟大城市的诞生与衰亡:美国都市街道生活的启发》,可为我们带来一些启示。

街道功能的反思

雅各以美国不同城市的街道生活个案研究,对当时的主流规划理论发出质问,认为将都市划分为不同的区域,如住宅、商业区等的规划方式,无视城市独有的运作原则及居民日常需要,会令城市失去活力。[12]

她提出,多样性及混合功能是伟大城市的特征,人烟绸密的街道,反而有利公共安全的维持。因为路旁小店的老板要充当街道的守护者,才能为其店铺带来闲逛的人流。书中描述的一位糖果店老板,便会替街坊保管两串钥匙、照顾小朋友上学过马路,以至代一名顾客收取邮包。逐渐,街坊以店铺为据点,彼此交流,建立情谊。儿童亦能从社区的照顾下成长,从中获得公共教育的机会。这些生活文化,老一辈的香港人不会陌生。

雅各的著作发表后,在欧美引起广泛回响,影响了不少后来的建筑师及规划师。即使是逾半个世纪后的今天,也不难在香港找到共鸣。城市土地学会于2011年发表报告,批评香港近年兴建的大型平台式发展项目,断绝了居民与附近社区连系,令他们无法建立社区网络,也鼓励不了公共空间的使用。[13]报告认为街道设计需以方便行人为前提,而不是车辆;街道应该富有生机,城市区域的规划亦应鼓励混合式使用。[14]以上种种提议,均对应着雅各当年对美国的观察。

街道属于市民,要管理得井井有条,畅通无阻,固然困难,但要令人流连忘返,产生互动,形成独特的魅力及社区网络,也不容易。庙街、果栏散发的独特气质,源于居民和商户灵活使用,并从中找出与协调共融之道。在「畀条路人行」以外,街道能否延续其让人交往、互助的角色,在城市建设已经相当发达的香港,是一个值得我们思索的课题。能否再造特色街道,已是后话。

 


1 《加强处理店铺阻街公众咨询》,民政事务总署,2014年3月。
2  同1。
3 《主动调查报告:政府当局对店铺阻街的规管及执法行动》,申诉专员公署,2014年6月。
4  同3。
5 「广泛咨询寻求平衡」,民政事务局局长随笔,2014年3月23日。
6 「露天市集及主题购物街」,取自旅游发展局网站:http://www.discoverhongkong.com/tc/shop/where-to-shop/street-markets-and-shopping-streets/index.jsp, 2014年7月24日。
7 「百年果栏 故事说不完 树仁报告 记下人情味」,《苹果日报》,2013年7月26日。
8 「油麻地果栏百年沧桑 闹市中的『古董』」,《成报》,2013年5月13日。
9 「立法会六题:油麻地果栏」,政府新闻公报,2009年6月24日。
10「百年生果贸易市场 油麻地果栏」,《大公报》,2013年12月10日。
11「油尖旺民政事务专员何小萍太平绅士欢迎辞」,取自民政事务总署网站:http://www.had.gov.hk/tc/18_districts/my_map_09.htm, 2014年7月24日。
11 珍.雅各(Jane Jacobs),吴郑重译注,《伟大城市的诞生与衰亡:美国都市街道生活的启发》,联经,2008年初版三刷。
13「学会批『蛋糕楼』割裂社区」,《明报》,2011年6月2日。
14《创新型可持续发展的十大原则:创建可持续的大型综合开发项目,营造更加宜居的香港》,城市土地学会,2011年。