时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-08-06 | 《经济日报》

該如何規管旅館業?



暑假来临,又是出游好时节。除了八月热浪,本港还将迎来新一批旅客。据旅游发展局(下称「旅发局」)数字,今年首五个月总访港旅客超过2,400万人,单计5月的过夜旅客数字,较2013年同期增加8.9%,但不及去年同期11%的增幅。过夜旅客人数增速放缓,更有业界人士称旅客连住宿亦改选价格较低的宾馆,迫使酒店减价吸客。[1]

事实上,近年访港旅客人数不断上升,住宿需求增加,除酒店之外,住宅大厦内的宾馆更是渴市。但该类宾馆对同幢住户造成滋扰的投诉不时见诸报端,过去几年甚至发生多次大厦宾馆火警,令社会日益关注监管问题。近日,民政事务总署(下称「民政署」)正式展开修订《旅馆业条例》的公众咨询,冀改善发牌制度。[2]修订草案最快将于明年上半年提交立法会。

依大厦公契考虑发牌

现行条例下,任何处所提供收费住宿,且出租期少于连续28天,必须领取牌照。条例沿用至今超过20年,此次修例建议包括规定旅馆购买第三者风险保险、提高无牌经营旅馆罚则等。另外,针对住宅大厦开设宾馆,文件建议若大厦公契(下称「公契」)明文规定不准经营旅馆,当局可拒绝发牌或续牌。

理论上,公契是大厦业主、物业管理人和发展商订立的私人契约,政府非立约方。过往政府的立场是,在发牌过程中不宜诠释或强制执行私人合约。除非大厦居民诉诸公堂,而法庭判决禁止处所作旅馆之用,当局才会拒绝发牌。今年4月,民政署下的牌照处又引入通报机制,在接获旅馆新牌照申请时,会通知大厦业主立案法团、居民组织等相关人士,以便他们考虑是否引用公契采取行动。[3]

私人契约 = 符合社会契约?

在香港,当发展商与首位业主签订公契,其后的业主都受该公契约束。[4]但政府作为公契签订的旁观者,发牌决定受公契内容左右,颇具争议。因为假使公契对大厦用途的限制性条款,与政府的某些政策理念互相抵触(而不违法),政府又以此决定是否发牌,可能会令政府陷入非常尴尬的局面。

早前有地产商在物业销售文件中要求准买家签署文件,承诺放弃参观现楼以换取抽签资格。这种做法随即被一手住宅物业销售监管局批评,认为卖方违反销售条例中有关参观已落成发展项目或期数中的物业的条文。[5]由此及彼,即使买卖双方同意签订私人契约,但并不代表合约内容符合某些政策意愿。

另外,虽然本港普通法遵从「自由立约」精神,但如果合约双方在立约时已极不公平,即使签署,法庭有权将其撤销。[6]2002年小额钱债审裁处曾就一宗关于销售渡假屋会籍的案件展开聆讯,便考虑到服务合约本身不合情理,裁定撤销该份合约。但需注意,这项《不合情理合约条例》目前只适用于售卖货品或提供服务的合约,物业买卖并不包含在内。

对旅游业冇影响?

除了上述的原则问题,修例亦需考虑对旅客住宿的影响。根据官方数字,目前大厦公契包含限制性条文的宾馆有200多间,一旦修例通过,随时不获续牌,涉及过千间房间。有官员认为,本港的酒店及宾馆房间有七至八万,即使减少千多间的供应,旅游业和经济均可承受。[7]现实是否如此,值得商榷。

近年访港旅客人数飙升,酒店和宾馆的入住率居高不下。过去十年,除2003年及2009年因为经济衰退外,香港酒店的平均入住率一直高企在80%以上[8],过去三年更维持在89%。

综合旅发局各年的调查数据,2003年「个人游」计划的推出,带动了酒店及旅馆房间的供应增长,到2008年后有所放缓。截至去年底,共有7.76万间,较2008年多近三成(28.8%)。分别比较1998至2003年(第一阶段)、2003至2008年(第二阶段)和2008至2013年(第三阶段)的酒店/旅馆房间供应量,会发现第三阶段的增幅为第一阶段14.4%的两倍,但明显低于第二阶段的40.4%。[9]

旅客住宿供应增长放缓 需求续升

将2003年至2013年间酒店房间和旅馆房间数字拆分来看,前者数目在第二阶段上升43.7%,第三阶段的增幅则放缓至27.8%。根据旅发局推算,2014年至2019年酒店数目预计仅增长16%,增速进一步放缓。相比之下,旅馆房间的供应增幅分别为44.8%和32.4%。均高于酒店房间的增长。

政府在去年底完成《香港承受及接待旅客能力评估报告》,预计本港的酒店房间供应不足以应付2017年7,000万旅客的需求。[10]酒店不足,而大部分油尖旺、湾仔等闹市的酒店,平均租金亦较旅馆高1.7倍[11],于大厦建筑内设立宾馆,方便游客,「盈利」自己,遂蔚然成风。然而旅馆的供应,同样难以即时增加。因为牌照申请过程,须经消防处、屋宇署、渠务署等多个部门的审批,可长达数年。

酒店和旅馆供不应求,变相为无牌宾馆制造商机。有报道指,一些无牌宾馆几乎每晚爆满,入住率达九成以上。[12] 2008至2012年针对无牌宾馆的投诉,由205宗激增近六倍至1,418宗[13],牌照处的执法行动次数也在过去2009至2013年间上升了三倍[14],侧面反映宾馆庞大的供求市场。

无牌宾馆 有待处理

由此可见,如果酒店和持牌旅馆的供应量一直短缺,政府收紧发牌准则,或者会促使更多的无牌宾馆出现。这些无牌宾馆,不但会继续滋扰民居,比起违反公契的持牌旅馆,安全隐患也更大。

增加旅客住宿供应,非一朝一夕,即使能够增加,如何取缔无牌宾馆,是另一个难题。今年6月,申诉专员公署宣布对政府规管旅馆业情况展开主动调查。除针对大厦宾馆内经营旅馆的发牌投诉,亦会探究公众就民政署执法不力的指摘。[15]虽然过去五年当局对无牌旅馆的巡查和检控次数呈倍数增多,但成功检控的比例始终低于2%。而近500宗的检控中,亦只有27人因无牌经营被判监禁。[16]

当局解释,许多旅客不愿来港出庭作证或提供任何资料,令举证工作愈见困难。咨询文件建议执法人员可以广告、旅馆陈设等环境证供,推断该业主有否经营无牌宾馆,并将经营无牌宾馆的最高罚款,由20万增加至50万元,监禁期亦从两年提高至三年。

共享经济 共享住宿

虽说打击无牌宾馆有待加强,不过现时的一些「无牌宾馆」,其实是互联网经济下的产物,不能与我们过往认知的无牌宾馆相题并论。当局是否需要另行立法,或是修订现时的法例框架,需要讨论。

近年一些住宅单位的业主,会将家中梳化或床位于网上租赁平台Airbnb或Couchsurfing招租,成为流行于背包客间的住宿模式,催生巨大的「共享」经济市场。这种热潮早已吹到香港。但智经向一些于海外网站贴出租赁讯息的本地业主查证,发现部分根本未有申领相关牌照,也不知道有牌照要求。

依据现行旅馆业条例,「旅馆」的定义无区分「酒店」和「宾馆」。咨询文件建议,当局应以两者的大小、经营模式和设施,发出不同类别的牌照,如向专门设计和建造的酒店发出「酒店牌照」,向其他处于住宅楼宇内的短期住宿签发「宾馆牌照」,帮助旅客选择合适的住宿。当局认为这一改动毋需修例,而可通过行政安排实施。[17]

然而「共享住宿」的概念兴起,荷兰和德国的某些城市已放宽规限,容许业主出租自住居所,而毋需申领牌照。[18]当局所指的行政安排,能否配合共享住宿模式的短租潮流,值得关注。

「共享住宿」尚有不少关注点,例如租赁双方出现纠纷,或一旦发生意外,该由谁来负责?政府的监管角色又当如何?有评论认为,共享商业模式令私人信任的机制变得更为有效,毋须依赖政府监管。[19]正如本港一间提供汽车共享服务的公司就与私人保险公司合作,处理可能出现的事故及赔偿。[20]当局亦在今次咨询中建议,旅馆须购买第三者风险保险。可以预见,获利的或许不仅是中介公司,还包括保险等相关行业。

不过更深一层思考,私人信任机制并不一定适用于所有行业,部分行业自我监管失效的后果不单是一笔保险赔偿能够承担,譬如银行业和证券市场,社会仍会看重政府的监管角色。无论如何,共享模式出现,《旅馆业条例》应否有相应的修订,不只需要传统旅馆业界的意见。

 

 

1 「过夜客增长放缓 酒店减价招徕」,《香港经济日报》,2014年7月11日。
2 《《旅馆业条例》的检讨咨询文件》,民政事务总署,2014年7月。
3  同2。
4 「IX. 大厦公契及业主立案法团」,取自社区法网:http://www.hkclic.org/tc/topics/saleAndPurchaseOfProperty/deed_of_mutual_covenant_and_owners_corporation/index.shtml, 2014年7月25日。
5 「一手住宅物业销售监管局提醒岚山第I期的准买家不要轻率放弃参观拟购买的住宅物业的权利」,政府新闻网,2014年7月17日。
6  章锦城及另一人诉 INTERNATIONAL RESORT DEVELOPMENTS LTD. [2002] HKSC 1; [2003] 2 HKLRD 113; SCTC26290/2001 (7 May 2002),其他法院及审裁处,http://www.hklii.hk/chi/hk/cases/hksc/2002/1.html
7 「民政事务局局长会见传媒谈话全文(只有中文)」,政府新闻处,2014年7月5日。
8 《香港承受及接待旅客能力评估报告》,商务及经济发展局,2013年12月。
9  综合旅游发展局各年《酒店供应情况》数字。
10 同8。
11《2013年香港旅游业统计》,旅游发展局,2014年6月刊。
12「无牌宾馆出没的『真相』」,《彭博商业周刊》,2014年1月15-21日。
13 同12。
14 同2。
15「申诉专员进行主动调查 审研政府对旅馆业的规管」,申诉专员公署,2014年6月12日。
16 同2。
17 同2。
18 Donna Tam, Hamburg, Germany changes housing law to allow Airbnb, CNET, July 3, 2013, http://www.cnet.com/news/hamburg-germany-changes-housing-law-to-allow-airbnb/.
19 戴维‧布鲁克斯,「Airbnb商业模式背后的信任转型」,纽约时报中文网,2014年7月4日,http://cn.nytimes.com/opinion/20140704/c04brooks/zh-hant/
20「P2P租车悭钱又环保」,《明报》,2014年1月24日。