时事分析 | 教育及人力资源 | 2013-03-12

参考异地经验 为吸纳人才准备



生育率下降,人均寿命延长,改变了香港的人口结构,也为社会带来新挑战。除了日后大量长者的生活安排,劳动力会否因此下降,继而影响经济前景和公共财政,同样需要注视。智经上月底举行了第二次人口政策小组讨论会,召集人刘鸣炜先生及14位智经之友就相关问题作出深入讨论。其中一个大家感兴趣的话题,是香港能否参考一些海外国家的例子,以助制订适用于香港的人口政策。本文尝试从这方面入手,初探香港的可行方向。

大多数已发展经济体,近年均面对劳动人口减少的挑战,处理方法却截然不同。以新加坡、英国和日本为例,新加坡政府一直积极引进各种人才,英国政府则一度以不干预的原则处理,至于日本,虽然早就出现人口高龄化,但移民政策曾经相当封闭。不同的政策取向,出现了不同的代价。因此这些国家都在不断调整各自的政策,回应社会转变。

新加坡

新加坡于1990年代初以知识型经济订为发展策略,人才政策不分国籍,唯才是用。到90年代未,当地政府分别设立「联系新加坡(Contact Singapore)」和「新加坡招揽人才委员会(Singapore Talent Recruitment Committee)」,吸引国外人才,并定出移民计分方法,提出多项永久居民核准计划。

这种积极吸纳外来人才的政策,在过去十多年一直延续。2000年至2011年,新加坡人口增加了115万,升幅高达32%,外来人口占总人口的比例,也由18.8%升至26.9%。[1]总人口以至外来人口急遽增加,为新加坡人的生活带来压力。本地人埋怨工作机会减少、工资增长减慢、物价上扬、基础建设无法负荷,令执政的人民行动党的支持度下挫,并于选举失利,民间更爆发了近年最大规模的集会,近五千人反对政府计划吸纳新移民。行动党今年一月底向国会提交的《人口白皮书》指出,随着人口老龄化、生育率下降,若不提高移民率,狮城人口将会在2050年开始萎缩,每年需有1.5万至2.5万个新公民才能减缓人口下跌趋势,因此建议每年引进三万个永久居民,将人口提升三成至2030年的690万。[2]从民间的反应看来,当地人显然抗拒,新加坡《联合早报》在《人口白皮书》公布后,进行了100个街头访问,其中60人表示无法接受建议,并对交通、住屋和工作竞争提出担忧。

为回应市民不满,新加坡政府在上月公布的2013财政预算案,提出以「持续改进生产力而非人力增长」带动经济发展,具体措施包括调低外劳雇佣比例上限以及提高外劳税。新措施对服务业、建造业及海员业等生产力增长疲弱,以及高度依赖外劳的行业影响最为显著。以服务业为例,外籍劳工的比例将由上限45%下调至2015年中的40%。新措拖又惹来一些商界人士不满,新加坡澳洲商会会长Graham Lee代表八大外国商会致信政府人力部,指出新加坡在吸收外资的同时减少外劳恐怕会打击当地经济。根据新加坡美国商会去年调查,人口老化、出生率低以及逐渐缩紧的外劳政策,已令5%的企业撤离新加坡,15%的企业正考虑转移去其它地区。[3]

英国

同样面临人口老龄化,预计至2050年,英国的长者人口将较2010年上升90%,每四人中便有一个年龄为65岁或以上。[4]英国早年的移民政策,一度奉行不干预原则,至1990年代中才逐渐过渡至以人口增长为目标[5],在1997至2009年间,英国平均每年引入20万新移民。[6]因为有大量移民,英国的生育率在过去保持高水平。[7]

近年,英政府逐渐收紧其移民政策。英国国家社会研究中心(National Centre for Social Research)去年做过一项调查,十年前有43%的英国民众认为移民会损害本国经济,到2012年,有关数字上升至52%,另外有75%人希望减少移民数量。[8]

现届政府正力争在2015年将进入英国的移民减至十万以下,因此大刀阔斧地修改其移民条例,收紧对非欧盟学生及低技术劳工的签证,并大幅削减技术移民的工种逾三分之一,包括不需高学历的发型师、喉管匠和烧焊工人。护士、教师、土木工程师、金融分析家等人士仍可移民到英国,但教育程度必须是大学或同等的学历。

同时,为限制非法移民,去年又将合法或非法居留14年便可申请永久居留的年限延长至20年。[9] 今年年初,英国又在保加利亚和罗马尼亚大卖广告,劝阻两国公民移民到英国。因为根据欧盟的Freedom of Movement条例,2013年12月31日起,英国将对这两个东欧国家开放劳工自由流动和社会福利申请。

另一方面,为重振经济发展,英国政府鼓励欧盟以外地区的富豪投资移民,新法案提议今年四月起,只要在英国停留半年,就可以申请居留签证。如果能带进一千万英镑的资金,两年内即可获得永久居留权。

最新的移民政策,意味英国政府对外来人口进行了进一步的筛选,保证输入的大多是高技术及经济条件较佳的人才。不过亦有意见希望放宽对移民劳工和学生的限制,因为他们正是最有可能刺激英国经济,同时可以短时间内离开英国的一群。[10]

日本

相对新加坡和英国的先松后紧,进入高龄化社会的日本,移民政策一直比较保守,2005年日本的人口,自二战以来首次出现萎缩,去年人口更减少了21.2万人。日本学者毛受敏浩(Toshihiro Menju)2012年提出以吸纳移民刺激持续不振的经济。2010年,日本有213万外来人口,仅占总人口的2%,在已发展国家中比例偏低。他担心日本政府的保守移民政策,会令国家错失经济复苏的良机,尽管民间期望引入移民的呼声愈加响亮。[11]

日本移民政策研究所所长阪中英徳(Sakanaka Hidenori)在2005年为持续老龄化的日本,提出了两个选择,一是接受人口自然减少,并采取严格的移民政策,将人口停留在约八千万人[12],代价是经济衰退,高税社会,以及低水平的社会福利。不过对于人口日益膨胀的国际社会来说,这种「简约型社会」不会为全球资源紧缺、环境污染等问题带来压力。另一个选择则是开放、透明以及公平的移民政策。他提出在未来五十年吸纳两千万新移民,解决国内部份行业人手不足、消费市场萎缩以及养老资金等问题。前提是本国公民须就建立这样的共融社会达成共识,因为无论是就业竞争还是文化摩擦,现在的日本似乎尚未做好准备。[13]

事实上,日本的吸纳人才政策近年有放寛迹象,例如因应科技人才短缺参照英国在2002年1月提出的「高技术移民计画」,凡评分达75点以上的申请人,不管有否已觅得职位,都可到日本最长居留3年。高技术移民在日本工作达4年以上,则可申请永久居留。

总结

社会在吸纳人才的同时,也要面对文化冲突、物价上涨、基建一时间无法负荷等问题。

上述三个国家,不论吸纳人才的政策的松紧,近年都要因应人口结构转变及产业需求而要向外招揽人才。不过从各地的民间反应看来,社会在吸纳人才的同时,也要面对文化冲突、物价上涨、基建一时间无法负荷等问题。若无法处理,不但会令居民的生活质素下降,也可能变相削弱对外地人才的吸引力。香港制订人口政策时,宜同时考虑这些因素,例如计算住屋、运输等配套的承受能力,以至本地居民的接受程度,避免劳动力不足的问题尚未解决,又制造了另一些有待解决的问题。

注:感谢以下智经之友参与讨论并提出宝贵意见(排名不分先后):吴家雯、麦显俊、马维业、李浩然、陈光明、李汉祥、黄家禧、蔡俊发、苏国坚、黄槿、陈茂钊、刘国良、梁善盈、黄美玲

 

1 Singapore Department of Statistics (2012). Key Demographic Indicators, 1970 -2011.
2 The National Population and Talent Division. (2012). Population White Paper: A Sustainable Population for a Dynamic Singapore, Government of Singapore.
3 FT.com. Singapore labour reforms hit businesses, February 5, 2013.
4 Richard Cracknell (2010). The ageing population, Key Issues for the New Parliament 2010, House of Commons Library Research.
5 The Migration Observatory (2012). Policy Primer: Demographic Objectives in Migration Policy-Making, University of Oxford.
6 Migration Watch UK (2012).
7 Daily Mail UK. British birth rate has soared to one of highest in Europe thanks to increase in migrants, September 17 2012.
8 National Centre for Social Research (2012). The British Social Attitudes Report.
9 非法移民在英国居留14年可申请永久居留的政策自2003年推出以来,9,000名非法移民因此获得英国公民身份。(来源:Immigration Matters. 14 Year Long Stay Immigration Concession to be closed, July 18 2011)
10 The Economist. Immigration:The Tories’Blamiest Policy, October 20 2012.
11 Toshihiro Menju (2012), Accepting Immigrants: Japan’s Last Opportunity for Economic Revival, Asia Pacific Bulletin, East-West Center.
12 2012年日本人口超过1.2亿。(来源:日本统计局)
13 Sakanaka Hidenori (2005), The Future of Japan’s Immigration Policy: a battle diary, The Asia-Pacific Journal: Japan Focus.