时事分析 | 公共行政及法制 | 2011-04-13 | 《星岛日报》

全民退休保障莫流於口号



自落实强积金供款后,本地的退休保障制度,一直采取世界银行提倡的三条支柱模式,即强制供款的强积金计划、无须供款的综缓计划,以及个人自愿储蓄。曾于90年代备受争议的全民退休保障,因牵涉到近期《财政预算案》的讨论,再度成为社会焦点。

从当年因公众意见分歧而未被采纳,可见这政策的复杂性,不少外国经验亦印证其对社会构成的潜在风险。智经认为,无论香港日后是否设立全民退保,最重要是讨论必须以证据为本。究竟全民退保是灵丹妙药还是糖衣毒药,在社会掌握充份数据论证的前提下,让公众自行判断。

数据论证社会代价

全民退休保障属于高福利政策,任何达到法定退休年龄的长者,皆可领取特定金额的每月养老金,这需要社会具丰厚财政来支持。根据前里昂证券经济师Jim Walker就香港建立全民退保的推算,假设所有65岁以上长者均每月可得4,000元,2024年的政府开支将达810亿元,2039年增至1,193亿元。若每月养老金为6,000元,则政府开支分别高达2024年的1,215亿元及2039年的1,790亿元。

值得留意的是,现时政府的长者综缓及生果金支出约100亿元,以每年开支增加10%计算,2024年约380亿元的政府支出,只是全民退保开支的47%。即使假设公共开支增幅每年15%,政府支出到2024年高达707亿元,仍较全民退保所需少逾100亿元,两者差距绝不算小。

在全民退保的「即收即付」跨代式退休保障下,主要靠年轻或劳动人口交税,用以支付已退休长者的福利;他们将来退休的养老金,又会向届时的工作人口抽税。换言之,建立这制度涉及的数百至逾千亿元巨额,很大可能由市民缴交薪俸税及公司利得税支付。按Jim Walker数据分析,要应付全民退保庞大的财政负担,香港的薪俸税及利得税,到2024年将增至27%及28.5%,2039年进一步加税至33.5%及35%。这税率将远高于现时薪俸税最高的20%及利得税的16.5%,令市民的税项负担大增。

有团体针对此问题提出供款方案,建议将现行的强积金供款一分为二,拨作全民退保之用,即现时劳资双方各5%的强积金供款,日后分拆为2.5%强积金供款及2.5%全民退保供款。从强积金计划中注资,可避免增加雇主及雇员的额外供款压力,但雇员在强积金户口的积存金额将减少一半,投资回报效益亦会因为本金减少而大为缩减,将影响雇员日后在强积金计划得到的退休保障。

此外,强积金计划只限于有工作人士需要供款,他们亦是计划中得到退休保障的唯一受益人;全民退休保障则让非就业人士也可在晚年领取养老金,达到全民受惠。不过,全民退保并非按用者自付原则,其可行性取决于供款人是否愿意将自己的退休积蓄,从个人户口掏出放到公众户口。已参加强积金制度的雇员,可能因有感不公平而对制度产生不满,影响社会和谐。

仓卒发展 弊多于利

另有政团曾建议成立「高龄人口基金」,由政府一次性拨款500亿元为种子基金,加上从外汇基金抽取每年投资收入50%作经常收入,估计滚存20年的累计资产约6,000亿。此举可免却市民供款及政府加税的即时需要,但建议始创人亦坦言,这基金虽可作为全民退保的财政来源,却不足以应对人口老化的社会需要,其作用只能减轻日后加税及供款负担。为支付全民养老金长远所需,纳税人仍无可避免要承担更多税项或供款。

全民退休保障的问题症结,主要在于其开支总额及市民供款额度,直接受控于长者人口增长速度。增长速度越快,全民养老金的总额将越大,每名市民负担的供款亦会越多,人口老化足以令这制度难以持续推行。据政府统计处推算,香港人口老化速度在2019年前相对缓慢,但之后十年将会加快,由2019年的17%增至2029年的25%。届时的本地劳动人口供款能否负担退休人士生活,最终财政重担会否落在今日的80后及90后身上,此等问题值得社会各界深思。

任何政策一旦落实便难以收回,因此必须在事前作深思熟虑,审慎衡量社会及市民的可承受能力。尤其全民退保影响深远,关系到下一代以至香港整体的财政稳健,如未能清楚交代政府开支、市民供款、制度可持续性等问题,社会各界将难有具体资料数据作讨论基础。在社会未有共识的情况下,要求政府在《财政预算案》中仓卒作出有关承诺,对香港长远发展实弊多于利。