时事分析 | 公共行政及法制 | 2011-04-30 | 《经济日报》

全民退休保障 库房无以为继



随着讨论多年的法定最低工资将于明日起正式实施,社会大众的焦点随即转移至有关全民退休保障的议题上,代表社会不同阶层的团体亦旗帜鲜明地就此议题展开激烈讨论。

全民退休保障是影响深远、易放难收的公共政策,笔者无意就其设立与否妄下判断,但可以预见,这将是继最低工资后,另一迫在眉睫、不能回避的社会议题。

世界银行在1994年倡议退休保障的3大支柱,包括由政府管理、以税收资助的福利安全网(即综援、生果金及长者医疗劵等);由私人管理的强制性供款(即香港现正推行的强制性公积金制度);以及个人自愿储蓄。特区政府因应有关建议,亦于2000年起设立强制性公积金制度。

全民退保 负担能力成疑

及至2005年,世界银行借鉴不同国家的经验,把原先的退休保障3大支柱扩展至5大支柱,新增的分别是由政府税收资助的免供款退休保障,以及一些以家庭为单位的非正式支援。部份人士因此认为,世界银行已因时制宜作出调整,特区政府亦应尽快将以税收资助的免供款退休保障,纳入政策范畴,令市民能够获得更佳的退休保障。

笔者认为,社会各界在进行全民退休保障制度的讨论时,必须明白任何退休保障制度的推行,大前提是符合多项先决条件。首先,我们要衡量个人及社会的可负担能力、制度的可持续性,以及对外来冲击(例如重大政治和经济事件)的承受能力等。最重要是必须确保制度能有效达至其政策目标,即令有需要市民获得足够的退休保障。

香港人口老化 税收难抵支出

全民退休保障制度的倡议者认为,本港现行的强积金制度,实不足以支持市民退休后的生活,更加不能照顾数以十万计的非在职人士。在此情况下,他们认为政府应该调配如税收等公共资源,为市民退休后的生活提供保障。

笔者希望指出,以税收来支付全民退休保障,这政策建议需要承受的风险相当高。根据政府发表的最新统计数据,本港劳动人口比例将由现时的60.9%,逐渐下跌至2029年的53.2%。这主要是人口老化加剧所致,未来将出现65岁以上长者比例上升,25岁至59岁的主要工作年龄人口比例下降,以及女性人口比例上升的现象。

与此同时,反映劳动人口负担整体人口情况的「经济抚养比率」,亦呈现持续上升趋势。按政府推算,每1000名从事经济活动人口,平均需要照顾非从事经济活动人口的比例,将由现时的937人,上升至2029年的1258人。

财赤水深火热 英法前车可鉴

综观不同国家经验,在人口老化、劳动人口逐渐下跌的情况下,单靠政府税收支持、市民毋须供款的退休保障制度,其可持续性是令人怀疑的。以英国为例,当地养老金委员会于2004年已建议提高税收以应付养老金支出,估计明年全国的养老金开支将高达610亿英镑。此外,考虑到人口老化及退休金储备不足的问题,英国政府更在去年7月提出取消常规退休年龄,令雇主无法单以年龄强迫年满65岁的员工退休。

法国政府亦于早前公布,全国退休金赤字到2010年已达320亿欧元,估计2030年的赤字将增至800亿欧元。为纾缓退休金对财经系统构成的压力,法国议会不理国内舆论及群众压力,在去年10月通过总统萨尔科齐提出的退休金改革法案,将最低退休年龄从60岁提高至62岁,可领取全部养老金的退休年龄亦从65岁提高至67岁。当地工会为表示不满而触发全国性大罢工,导致多项公共服务陷入瘫痪的局面,我们至今仍记忆犹新。

以上例子只属冰山一角,但透过其他已推行全民退保的国家经验,或可窥见这制度涉及的支出、为社会带来的负担、推行的持续性及所面对的挑战。笔者殷切希望社会各界可以更宏观角度,从长远探讨有关政策对香港整个社会带来的利与弊。