时事分析 | 公共行政及法制 | 2013-03-27

为民积谷:未来基金



有报道指,政府正参考海外应对人口老龄化的方法,为香港的长远公共财政作准备,可能参考的对象包括近年成立了未来基金的澳洲和新西兰。未来基金的概念已提出多年,美国在1983年亦曾呼吁立法。 [1]基金的资金来自拨款,本金和投资收益备而不用,留作未来分担老龄社会的公共开支。澳洲和新西兰在2000年代分别推行的「未来基金」(Future Fund)和「新西兰退休金基金」(New Zealand Superannuation Fund),沿用了这个概念。本文将探讨他们的实践经验。

退休保障制度

 澳洲

澳洲的退休保障制度主要由三部分构成:

1. 以税收支付的「高龄养老金计划 」(Age Pension)。为通过收入及资产审查者而设,由于门坎寛松,有三分之二的退休人士领取,成为经济合作及发展组织成员国中其中一个覆盖范围最广的公共退休计划;

2. 由雇主供款的「保证退休金计划」(Superannuation Guarantee),供款为雇员入息的9%;和

3. 雇员自愿供款的「私人退休计划」(Superannuation Scheme)。

关注到人口老龄化为未来公共财政带来的潜在压力,澳洲近年提出了多项措施:

1. 提高领取高龄养老金的年龄要求。在2014年,女性的退休年龄将提高至65岁,与男性看齐。整体的合资格年龄,会分阶段提升至2023年的67岁;

2. 「保证退休金计划」的雇主供款,于2013年7月开始,逐步由9%加至2019至2020年度的12%;

3. 为没有参与「私人退休计划」的雇员,转到一个收费较低的私人退休金产品「我的退休金计划」供款。该计划限定受托人的收费类别。

新西兰

新西兰的退休保障制度被视为已发展国家所实施最简单的模式之一。相对于世界银行所提倡的三支柱模式,新西兰是「两条腿走路」,也就是「双层」退休收入保障体系(two-tier system)。

第一部分是以税收支付的「新西兰退休金计划(New Zealand Superannuation)」,发放予所有符合年龄和居住年期限定的长者,无须供款,免入息审查,也不论是否已经退休。退休金属于征税收入,既可收「事后」入息审查之用,也可免除富裕人士获取过多福利。为应付人口老龄化,新西兰近年提出提高退休年龄,由65岁逐步提高至67岁,受影响的65和66岁长者,可在通过经济审查后获取过渡性津贴。

另一部分是雇员自愿参与的「新西兰储户退休金计划」,于适龄人士开始新工作时自动登记,供款额最少为薪金的2%,雇员可在上班后第二和第八个星期选择退出。若雇员参与,政府会提供1000新西兰元的开户津贴,雇主也须为选择参与计划的雇员供款,金额为雇员薪金的2%。由2013年4月1日开始,雇员的最低供款及雇主的强制性供款,均提高至3%。

未来基金

澳洲

《未来基金法案》2006年通过后,澳洲「未来基金」于同年成立,由政府拨款进行投资,以便未来用作支付公务员的退休金。澳洲政府预计,人口老龄化影响对当地的公共财政将于2020年显现[2],因此除特殊情况,在2020年前不得动用未来基金。基金的资本主要来自澳洲政府拨款,和出售澳洲电信(Telstra)股权的收入以及一部份Telstra的股权。在2006至08年间,政府向基金先后拨款513亿澳元,并向其转移了时值92亿澳元的Telstra股票,之后再没注资。[3]基金的投资项目包括证券、有形资产、债券及另类资产。政府期望,「未来基金」的资产规模在2020年可达到1,400亿美元。[4]

基金由未来基金理事会(The Future Fund Board of Guardians)独立管理,负责投资决定。成员由七位投资管理和企业管理的专家组成,由联邦政府国库部长(Treasurer)及财政与管理部长(Minister of Finance and Deregulation)任命。

至2012年末,未来基金的资产规模达824亿澳元。自成立至2011/12年度,基金年均名义回报率为4.7%,扣除年均2.7%的通胀率后,年均实质回报率为2%[5] ,低于政府年均实质增长4.5至5.5%的目标。

可能受金融海啸影响,未来基金的表现近年颇不稳定,07/08和08/09年度实质回报率均出现负数,分别为-3%和-5.7%,往后两个年度,则接连大升7.5%和9.2%,2012年又回落至0.9%。[6]

未来基金的投资产品多元,长远投资目标除7.5%的现金外,包括41%的普通股(equity),16.5%有形资产(tangible assets),17.5%债务(debt),以及17.5%另类投资(alternative asset)。[7]这衍生出一个问题,就是管理费日益飙升。当局去年计算,投资成本将由成立之初的800万澳元增至2012至13年4.17亿,到2015至16年,会进一步升至5.68亿。[8]

 新西兰

政府在2001年趁退休金开支未算高昂,通过了《新西兰养老金和退休法案》(New Zealand Superannuation and Retirement Income Act 2011),并于2003年设立「新西兰退休金基金」 (New Zealand Superannuation Fund),为预期会大增的退休金开支准备。该基金从政府获取拨款进行投资,政府会从2029年开始动用基金资助退休金支出。基金现由 Guardians of New Zealand Superannuation独立管理,成员由财政部长选出,包括七位有相关经验背景的专业人士。

2003年基金初始资金为24亿新西兰元[9] ,政府于04/05至08/09的财政年度每年注资约20亿新西兰元。按原订计划,新西兰政府在2027年前,每年均会注资到「新西兰退休金基金」。[10]但金融海啸后,政府收回承诺,09/10财政年度的拨款降至2.5亿新西兰元,之后一直没有投入资金。预计要到2018年,政府恢复收支平衡,才能重新拨款至基金。[11]

截至2013年1月底,基金资产总值达281亿新西兰元,平均回报率为 8.33%。跟澳洲未来基金的情况相近,「新西兰退休金基金」也曾经历波动,07/08及08/09年度的回报率分别低见-4.9%和-22.1%,随后两个年度则先后为15.5%和25.1%。[12]

给香港的启示

澳洲和新西兰的退休保障制度跟香港有相近之处,均有由公帑支付的长者福利,并有类似强积金的安排。但面对人口老龄化,两国政府皆认为原有制度并不足够,因此在2000年代相继成立未来基金。

但要注意,澳洲为支付公务员退休金成立的「未来基金」,其实跟香港于1995年立法成立的「公务员退休金储备基金」类似。当年香港政府拨款70亿元成立基金,以备将来政府未能自一般收入账目支付公务员退休金时,可动用该笔资金及其投资收益。截至2012年3月31日为止,储备金的资产全数为在外汇基金的投资,总值244亿元。[13]由此推算,自基金成立17年以来,平均每年的投资回报为7.61%。而根据2013至14年财政年度的政府财政预算案,「公务员及司法人员的退休金利益及赔偿」的开支预算,在13/14财政年度为246亿元。故此,现时储备基金的结余,约等于一个财政年度的退休金开支。

由于2000年6月后获聘的香港公务员已经不再享有长俸,因此之前获聘的公务员将来退休后,政府每年的公务员退休金开支,预料会停止增长,并逐渐回落。2013年领取退休金的退休公务员及司法人员,预计有112,600人,较2012年增加5.1%。[14]不计算正领取退休金的公职人员,将来尚有12万名公职人员可以享有退休金。[15]以现值计算,政府未来在公职人员退休金的总开支,预计为6414亿元。[16]

根据澳洲和新西兰的经验,各地政府成立未来基金前,已就若干年后的公共开支作出评估,再订出拨款金额和提取年份。香港如要就人口老龄化成立未来基金,相信也会作出同样安排。参考澳洲和新西兰的经验,这种工作殊不容易。

首先,在预算投放资金方面,若要每年注资,则意味某程度的财政紧缩。因为假定税制不变,每年拨款到未来基金,等于减少当下可动用的公帑。公帑如何重新调配,需要审慎计算。另外,新西兰的经验证明,即使政府许下每年注资的承诺,最终也未必可以实现,毕竟经济环境、税收等因素,非政府完全所能控制。若如澳洲仅于基金初期投放资金,本金预算无疑较易掌握,不过仍要面对投资回报难以预测的问题。澳洲「未来基金」的实质回报,就跟预期相去甚远。因此,政府须考虑未来基金是否要订下确实的拨款及回报指标,若然订下,则要为一旦未能达标作出适当安排。

基金的管理费同样不能忽视。香港现行的强积金,经常被埋怨管理费高昂,积金局至今仍在研究解决方案。若香港进行研究未来基金,也需考虑恰当措施处理营运成本的问题。

香港运作「公务员退休金储备基金」的经验,虽然可作为讨论未来基金的参考。不过储备基金的设计,仅为应付不时之需,其运作经验未必适用于长期分担公共开支的未来基金。

  

1 David M. Cutler, et al. (1990) An Aging Society: Opportunity or Challenge? Brookings Papers on Economic Activity 1 (1990),
2 2002-03 Budget Paper No. 5 (2002). Intergenerational Report – Budget. Commonwealth of Australia
3 Future Fund Annual Report 2011/2012. Future Fund Board of Guardians.
4 SWF Institute website. Future Fund. Retrieved on March 20, 2013
5 Future Fund Board of Guardians(Sept 2012). Future Fund Annual Report 2011/2012.
6 Department of Finance and Deregulation (31 December 2012). Future Fund Balances and Returns, Future Fund Financials and Investment Performance. Australian Government.
7 同5
8 Department of Finance and Deregulation(2012). Budget Treatment of Future Fund Costs in the Australian Government Budget and Financial Documents. Australian Government.
9 http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145855927
10 International Social Security Association (2009). Government payments to the Superannuation Fund suspended.
11 Guardians of New Zealand Superannuation (2011). Statement of Intent: For the period commencing 1 July 2011 to 30 June 2061. New Zealand Superannuation Fund.
12 New Zealand Superannuation Fund – Annual Report 2012. Page 18.
13《审计署署长报告:公务员退休金储备基金》,2012年10月26日。
14 二零一三至一四财政年度政府财政预算案。

15 《立法会CB(1)585/12-13号文件》,立法会,2013年2月22日。
16 数字为「法定退休金承担额现值」。来源:二零一三至一四财政年度政府财政预算案。