时事分析 | 公共行政及法制 | 2013-03-13 | 《经济日报》

人口老龄化的财政预算



继特首梁振英在施政报告中预视老年社会的来临,财政司司长曾俊华在刚发表的财政预算案中,也花了颇多篇幅谈及香港的人口老龄化现象,更预期随着长者人口比例增加,政府的收入增长将会放缓,香港的医疗及社会福利的开支则会急速上升。曾司长的说法绝非危言耸听,早在上世纪60年代,香港长者人口已不断增加,只是受惠庞大的工作人口,人口老龄化一直只是「将来」的问题。近年战后婴儿开始步入退休年龄,「将来」的问题终于到来,香港社会是时候需要一份为高龄化社会而设的财政预算。

高峰期来临

人口老龄化早已是全球关注的现象,预计到2050年,全球老年人口会首次超过年轻人口。80岁以上的人口比例,也会由21世纪初约占全球总人口的10%,升至2050年20%。[1]

在香港,65岁或以上的长者人口,已由1961年占总人口的2.8%,持续增加至2012年的13.7%。[2]未来十年,人口老龄化的趋势相信还会加剧,因为第一批战后婴儿,近两、三年才相继步入退休年龄。根据2012年年中的政府数据,60至64岁,接近退休年龄的人口约有428,600人,占总人口6%,是自1961年以来最高的数字。另一方面,一直占香港人口比例最高,于1950年末至1960年初出生的一代,尚有大约十年才陆续踏入退休之年。以此推论,香港长者人口正步入高速增长期,而且高处未算高。据统计,欧盟27国到2060年,老年抚养比率将降至约两名适龄工作人士支援一名长者[3],在香港,廿年后就达到这个比率。对比全球,香港的公共政策更需及早适应老龄社会。

税务优惠

智经一直关注香港的人口政策,也曾就应对人口老龄化的公共财政安排提出建议。首先,香港一直缺乏为长者而设的税务优惠。现行的子女免税额、供养父母/祖父母免税额、个人进修开支税项扣除等税务优惠,难以惠及仍需缴税的长者。一些海外研究指出,为长者提供税务优惠,可以鼓励长者持续就业,让他们继续贡献社会之余,亦可增加长者的可动用收入和储蓄,使他们获得更佳的生活质素,减少对公共财政和下一代的依赖。

至于具体安排,最简单是提高长者的薪俸税及个人入息课税免税额。政府亦可为长者增设若干有上限的扣税项目,例如私人医疗保险供款、长者或其伴侣的住宿照顾开支、长者社区护理开支、牙科护理服务开支,以至个人进修开支。

各项税务优惠,牵涉到弹性退休的概念。在1970至80年代,西方国家一度推崇提早退休的文化,旨在为年轻一辈腾出晋升空间,并减低工资因劳动力过剩而出现下调压力。但随着人口老龄化,这种观念经已转变,发达经济体如美国、日本、新加坡、英国及多个欧洲国家,近年均提倡弹性退休和便利长者减少工时的政策[4],以纾缓劳动人口短缺,并抵消长者可能对公共支出的依赖。香港也不妨为引入弹性退休开展相关研究,并从教育着手,加强公众对弹性退休的认识。政府也可设立资料库和资源中心,为年长员工配对工作,并设立培训中心,给年长员工学习特别工种的技能。

公共服务及银发经济

除鼓励长者继续就业,各种公共服务也需配合,例如改革现有的医疗制度,在维持高度政府补贴的医疗服务同时,加强用者与政府共同承担和用者自付的医疗服务。政府可利用现存的强积金系统,引入「医疗储蓄户口」计划,加强医疗服务使用者的支付能力和选择能力,以配合医疗改革。[5]

房屋政策方面,政府可推出更多有利长者的措施,例如为专供长者住屋用途的批地,作出合适的地价调整;或是提供其他诱因,邀请发展商参与竞投用作长者居住的土地;以及出售更多住宅地皮,要求发展商兴建一定数量专为长者居住设计的单位。

另外,长者是日后占人口比例最重的一群,其消费力不容忽视。政府可以及早推动相关产业的发展,包括鼓励商界发展长者产品市场。政府也可鼓励办学机构开办长者产品设计开发课程,为正在壮大的消费市场培训人才。

 

1 United Nations (2001). World Population Ageing 1950-2050. Department of Economics and Social Affairs, Population Division, United Nations. New York.
2 「表002:按年龄组别及性别划分的人口」,香港统计资料,政府统计处。2013年2月19日最后修订。
3 Population structure and ageing (Data from October 2012), eurostat, European Commisson.
4 《弹性退休:更佳选择》。智经研究中心,2009年11月。
5 《香港未来医疗发展及融资》。智经研究中心,2007年8月。