时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-08-15 | 《星岛日报》

全民养老 钱从何来?



向老人家祝寿,少不了一句「福如东海,寿比南山」。南山有多长寿,我们未必知道,不过香港人寿命之长,倒是世上数一数二。根据日本厚生及劳动省刚发表的报告,香港男性和女性的长寿,分别位列全球第一和第二。[1]

活得长久,既是福气,也是挑战。香港已迈入老龄社会,长者人口也将急速增加。长者怎样才可以安享晚年,是必须探讨的公众议题。政府委托学者周永新教授进行的退休保障研究,据报即将会提交扶贫委员会。延续多年的退休保障讨论,终归要有定案。

婴儿潮陆续退休 人口加速老龄化

1960年代初,婴儿潮正夕高峰。1961年,0至4岁人口占当时总人口16.7%,是百分比最高的年龄组别。其后婴儿潮退却,长者人口比例逐渐增加。1996年,香港的65岁及以上人口(下称「长者人口」)占总人口的比例,首次超越10%。及后仍不断上升,至2013年底,长者人口已接近105万,占总人口14.5%。

在1960年代初出生的一代,今天已经五十出头,仍是占人口比例最高的一群。尚有十多年,他们便会加入「长者」大军,可以预期,未来十数年的长者人数,将会大幅增加。

收入归零 退休生活堪忧

长者人口上升,相关的公共财政开支,预料亦会递增。住屋、医疗及各种长者服务,固然要投入公共资源。长者的日常生活开支,部分亦可能要由公帑支付。

在香港,65岁后退出职场的现象十分普遍。根据统计处数字,今年4至6月的长者人口劳动参与率为8.4%,远低于同期45至64岁的劳动参与率(67.9%)。[2]那些自愿或非自愿退出职场的长者,除非已储得一笔丰厚的退休金,否则收入归零,晚年生活令人担忧。根据政府去年发表的《2012年香港贫穷情况报告》,即使有政府的恒常现金政策介入,长者的贫穷率仍高达33.3%。[3]

强制性公积金计划的设立,理应可以帮补长者的退休生活,但强积金只成立十余年,难以为行将退休的打工仔积存日后开支。何况不少打工仔,收入本就不高,即使滚存了数十年供款,要退休生活无忧,谈何容易。

面对上述挑战,改善基层收入,并促进社会流动,是长远之策。智经研究中心亦曾建议现届政府为年满60岁的长者提供税务优惠,以鼓励长者就业,增加他们的收入和积蓄。[4]另外,各界近年就改革退休保障制度提出的不同方案,在社会也引起不少讨论,当中的全民养老金,即不论长者经济状况,定期向他们发放生活津贴,更是焦点所在。

老龄人口急速上升,任何能应对潜在需求的方案,也该在社会得到充分讨论。全民养老金也不例外。而正如周永新教授早前接受传媒访问时所说,「钱不会从天跌落嚟」,要落实全民养老金,社会无可避免要付出多一点。多一点究竟是多几多,付出的是甚么人,这些人又能否持续付出所需的代价,是其中关键。

日本:用者自付 多付多得

以日本为例,当地人口老龄化,比香港来得早,也来得急。香港的长者人口比例,从12%升至14.5%,用了十年,而且是千禧年代的事(2003至2013年)。在日本,同样的演变早在1990年代发生(1990至1995年),历时只需五年。[5]

为加强国民的退休保障,日本政府于1961年设立「国民退休金计划」,保障不受其他雇员退休金计划保障的劳动人口,到1985年更扩展为一项全民参与的退休金计划,连家庭主妇、学生和失业人士,也包括在内。政府会为「国民退休金计划」注资,所有年龄届乎20至59岁,并在日本合法居住、工作和就学的人士,亦须为计划每月供款。[6]

「国民退休金计划」过往的供款额,至少每五年要检讨一次。鉴于人口急遽老化,自2004年起,供款额每年均有调高,如今的供款额,已由当年的13,300日圆[7],升至15,250日圆[8](约为1150港元)。如果没有收入或收入下跌,可以申请豁免或减少供款,但会影响相关人士日后所获的退休金额。因此,日本模式的全民养老金,纵有政府资助,却不脱用者自付、多付多得的色彩。这种安排,好处是量入为出,但对无力供款的贫苦大众,保障相当有限。

新西兰:税收支付

不想「自己顾自己」,可参考新西兰的「新西兰退休金计划」。此计划下的退休金,全由税收支付,发放予所有符合年龄和居住年期的长者。长者毋须供款,免入息审查,也不问是否在职,均可领取。虽然发放条件寛松,但退休金属于征税收入,以收「事后」入息审查之效,免除富裕人士领取过多福利。

为应付人口老龄化,新西兰政府近年提出将退休年龄由65岁逐步提高至67岁,受影响的65和66岁长者,仍可在通过经济审查后领取过渡性津贴。另外,政府于2003年设立「新西兰退休金基金」,以政府每年的拨款投资,至2029年解封,补贴预期届时会大升的退休金开支。

注资计划有变 少拨100亿新西兰元

「新西兰退休金基金」的成败关键,取决于政府能否按计划拨款,以及投资表现是否对办。在基金成立之时,政府为基金投资了24亿新西兰元[9],在2004/05至2008/09的财政年度,亦每年注资约20亿新西兰元。照原订计划,政府还会继续按年拨款,直至2027年。

但金融海啸后,计划有变,2009/10年度的拨款大降至2.5亿新西兰元,只及对上年度的八分之一,之后政府也再没有投入资金。截至今年2月,政府未能如期注资的款项,已接近100亿新西兰元(约为660亿港元)。当局在2011年预计,待2018/19年度政府恢复收支平衡,便会重新拨款。但在2013年,恢复注资的年期又再延至2020/21年度。[10]

至于投资表现,截至2014年5月,「新西兰退休基金」资产总值为261.4亿新西兰元,成立以来的年均回报率为9.74%,高于同期国债的平均利率(4.73%)[11],尚算对办。不过基金的投资并非一帆风顺,2007/08及2008/09年度的回报率曾低见-4.9%和-22.1%,11/12年的回报率,亦较当时的国债利率低1.24%。[12]

可以见到,以税收维持全民养老金,可免除部分人无力供款的顾虑,前提是公共财政稳健。因为万一政府长期「断供」,养老金能否持续运作,便会成为一大疑问。公共财政稳健,除有赖政府控制开支,社会亦要维持一定的生产力,以支撑经济增长,令税收稳定。但这一切,又正是老龄化社会面对的难题。若最终无法达致收支平衡,加税及开征新税项,将是无可避免的抉择。

日本和新西兰的经验告诉我们,世上没有免费的退休保障。不同的制度设置,均需要社会各界付出。当中的困难是,即使大家今天有能力付出,并且愿意付出,未来也不定有能力供款。到个人或政府「断供」,全民养老金随时会沦为一纸空头支票,无法兑现。因此,香港社会讨论全民养老金时,必须留意以上困难,避免不设实际的期望,否则受苦的,只会是未来的长者。


1 “Abridged Life Tables for Japan 2013,” Ministry of Health, Labour and Welfare, Government of Japan, July 31, 2014.
2 「按年龄组别划分的劳动人口及劳动人口参与率」,政府统计处,修订日期,2014年7月17日。
3 《2012年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2013年9月。
4 「《2013年度施政报告》及《2013/14年度财政预算案》建议书」,智经研究中心,2012年11月16日。
5 “The Point of the Pension Plan,” Ministry of Health, Labour and Welfare, Government of Japan.
6 李志辉,《选定地方的退休社会保障制度》,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2005年7月15日。
7 同5。
8 “National Pension system,” Japan National Service, accessed 1 Aug 2014, http://www.nenkin.go.jp/n/open_imgs/free3/0000000011_0000019416.pdfJapanese.
9 “Performance,” The New Zealand Superannuation Fund, accessed 4 Aug 2014, http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145855927.
10 “FAQs,” The New Zealand Superannuation Fund, accessed 4 Aug 2014, http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145831988.
11 “Monthly Performance and Portfolio Report-May 2014,” Guardians of New Zealand Superannuation, June 25 2014.
12 Annual Report 2013, New Zealand Superannuation Fund.