时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-08-22 | 《星岛日报》

香港储备是零?



过去数十年,香港安然渡过不少风浪,经济大致保持增长,成为亚洲区内首屈一指的国际金融中心。个中原因众多,自由和友善的营商环境、高水平和适度的监管,以至审慎的公共财政,皆是功不可没。

社会繁荣稳定,特区政府量入为出,为库房累积超过7,000亿元财政盈余。有意见认为,政府应该「还富于民」,增加各项福利支出,以照顾弱势社群。香港无疑有不少需要帮助的人,但讨论如何运用政府库房的财政盈余时,社会不能忽略的另一个事实,就是真正可以动用的储备,并非表面所看的那么多。社会不应期望政府以公帑维持一些根本没法由公帑维持的政策,否则很容易会「使凸咗」,透支未来的社会需求。

截至2014年3月31日,特区政府的财政储备总额为7,459亿元。[1]这7,459亿元,分布在九个账目和基金:

在7,459亿元财政储备当中,看似很多,但只有存于政府一般收入账目内的部分,可用作政府日常流动资金。至于土地基金的结余款项,政府未获授权使用,财政司司长如要动用,必须取得立法会批准。[2]

而多个经立法会决议成立的基金,结余款项均有指定用途。举例来说,基本工程储备基金的结余指定用于基本工程和主要系统设备,创新及科技基金的结余须供推广创新及科技之用,贷款基金也是为经核准的贷款而设。[3]

可用储备7,000亿元 惟须计及潜在开支

因此,这九项政府账目和基金,真正可供政府动用的,只有一般收入账目、土地基金和工程储备基金,合共6,927亿元。这虽然仍是天文数字,但计及以下潜在开支,又不见得很多。

1. 已批准但未动工/未提取的政府工程项目支出,合共3,400亿。[4]
2. 特区政府曾经承诺预留,以协助推动医疗改革的500亿元。[5]
3. 特区政府落实建屋目标的支出:特区政府于2013年的承诺,未来每年将平均提供20,000个公屋单位和5,000个居屋单位,预计到2019/20年度,房委会将开始出现经费短缺;到2041/42年度,累计经费短缺数额可能高达4,900亿元 (假设公屋租金每两年可调高5%)或1,300亿元(假设公屋租金每两年可调高10%)。上述金额尚未反映行政长官于2014年施政报告中承诺每年提供8,000 个(而非5, 000个)居屋单位。[6]
4. 公务员退休金:根据在2013年10月进行的退休金负债额最新精算评估,政府在公务员和司法人员退休金福利方面的开支预计会由2014/15年度的269亿元逐步增加,到2032/33年度达至高峯的509亿元,其间大多数可享退休金人员陆续退休并领取一笔过退休酬金。其后,有关开支预计会逐步减少至2041/42年度的360亿元。[7]现时公务员退休金储备基金的结余款项,约为270亿元。

除了上述潜在开支,政府正筹建的多个大型基建项目,若然上马,也可能要动用大量公帑。

1. 兴建机场第三条跑道及相关建设的成本,涉款1,360亿元[8],日后可能升至1,500亿元[9]
2. 新发展区及新填海区的工程费用:现时「新市镇及市区发展开支」[10],每年数以百亿元计,2012/13财政年度的实际开支为191亿元,2013/14年度的修订预算为271亿元,2014/15年度预算为294亿元。

另外,市民不愿见到但必须承认的是,本港正有多项大型基建工程面临超支,涉资数百亿元。

1. 以高铁工程为例,立法会财务委员会于2010年1月16日批准拨款进行高铁香港段铁路和非铁路的建造工程,合共约668亿元。[11]根据最新的造价估算,工程费已升至715.2亿元(包括保险及项目管理费用)。[12]
2. 港珠澳大桥香港接线项目的核准预算费,由原来的162亿元增至251亿元。[13]
3. 原先获拨款216亿元的西九文化区,估算成本亦已升至471亿元。[14]
4. 本来预计造价为798亿元的港铁沙中线[15],也可能因延误而超支。[16]

列举各项潜在公共开支,并非要指出政府面临财政危机。事实上,政府每年都会有新的收入,上述开支不会全由现有储备支付;部分建设落成后,亦会为政府库房带来贡献。列出这些的数字,旨在说明看似天文数字的7,000亿元储备,相对摆在眼前的公共开支而言,并非那么充裕。

外汇基金三万亿元 超过二万亿元为负债

或许有人认为,即使7,000亿元不够,可以从资产总额达30,709亿元[17]的外汇基金取出部分款项,以补充政府的财政储备。这种想法固然可以讨论,但讨论之时,我们要先看外汇基金的负债。

在外汇基金的负债中,有12,628亿元为货币基础[18],不能随便挪用,以确保资金外流时,货币发行局有足够资金买入港元,维持联系汇率制度。外汇基金的其他负债,还包括政府存放于外汇基金的7,494亿元财政储备帐,以及2,455亿元的政府基金及法定组织存款。[19]这些款项,日后需要连本带利归还予政府及相关法定组织,同样不能随意动用。

须备有足够资本 以保金融稳定

再扣除其他负债和银行及其他金融机构的存款,外汇基金的累计盈余,实际只有6,664亿元。[20]不过这笔滚存多年的「资本金」,是外汇基金维持香港金融稳定的最后防线,也不能轻易减少。1998年,外汇基金动用1,180亿元买入港股,抗衡冲击香港金融体系的资金。其时市值2万亿元的香港股票市场[21],如今市值已超过24万亿元[22],是当年的12倍。假若今天香港金融体系再次受到攻击,外汇基金又要以12倍于当年的资金救市,所需要款项将达1.4万亿元,远多于现时外汇基金的累计盈余。

另外,2008年10月,在全球金融海啸期间,政府动用外汇基金储备,无上限担保全港银行的存款[23],以稳定存户及市场的信心。当时香港银行体系的存款总额为5.8万亿元[24],今年年中已升至9.6万亿元[25]。假如外汇基金没有足够的累积盈余,大概不能作出令人安心的担保。

综合而言,有赖经济平稳发展,及政府量入为出的理财哲学,香港库房得以累积了颇为丰厚的资产。但这些资产,许多都未有闲置,而是有特定用途。社会讨论如何管理这些资产时,必须考虑这些因素。

《基本法》第108条规定,香港特区要实行原有的低税制;第107条则规定公共财政要量入为出,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应。要落实《基本法》相关规定,特区政府须保持审慎公共理财的优良传统,不应开展一些依赖公帑推行,但公帑无法长远承担的政策,以免损害香港的繁荣安定。




1 《长远财政计划工作小组报告》,财经事务及库务局库务科,2014年3月19日。
2  同1。
3  同1。
4  同1。
5  食物及卫生局,「提供公帑以支援医疗保障计划」,立法会卫生事务委员会医疗保障计划小组委员会,2013年6月;《医保计划 由我抉择——医療改革第二阶段公众咨询咨询文件》,食物及卫生局,2010年10月。
6  同1。
7  同1。
8 《香港国际机场2030规划大纲》,香港机场管理局。
9 「防高铁超支重演 第三跑慎上马」,《香港经济日报》,2014年4月29日。
10《二零一四至一五财政年度政府财政预算案》,财政司司长,2014年2月26日。。
11 运输及房屋局,「广深港高速铁路香港段工程的最新状况」,立法会交通事务委员会铁路事宜小组委员会,2014年4月。
12「广深港高速铁路香港后最新造价估算」,香港铁路有限公司,2014年8月11日。
13「立法会四题:十大基建项目造价」,政府新闻处,2014年4月30日。
14「西九文化区计划的财务安排」,监察西九文化区计划推行情况联合小组委员会,立法会CB(2)1591/13-14(02)号文件,2014年5月23日。
15 立法会秘书处,「有关沙田至中环线建造工程的最新背景资料简介」,交通事务委员会铁路事宜小组委员会,2014年7月2日。
16「沙中线未知超支额」,《新报》,2014年7月4日;「沙田至中环线 (沙中线)土瓜湾站考古调查及工程进展」,香港铁路有限公司,2014年6月10日。
17 附件1,「外汇基金资产负债表摘要」,香港金融管理局,2014年7月31日。
18 附件2,「货币发行局账目」,香港金融管理局,2014年7月31日。
19 同17。
20 同17。
21「外汇基金:金融稳定的最后防线」,《汇思》,金融管理局,2014年7月28日。
22「香港经贸概况」,香港贸易发展局经贸研究,2014年7月25日。
23「财政司司长在银行体系稳定措施记者会的开场发言」,政府新闻公报,2008年10月14日。
24 同22。
25「附表1.1:2014年6月香港货币统计数字」,金融管理局,2014年7月31日。