时事分析 | 教育及人力资源 | 2014-09-29 | 《星岛日报》

全民就业 青年失业



承接过去两星期的讨论。最近三年,本港劳动市场的贝弗里奇曲线(Beveridge Curve,下称BC)垂直上升,反映失业率连年低企,职位空缺率却持续上扬,「有工,真系有人唔要」。更值得留意的是,尽管就业机会增加,青年失业问题仍然堪忧,去年15至19岁人士失业率达14.5%[1],较整体高3.3倍;20至24岁人士在2012年的失业率也达8.6%[2],较整体高1.6倍。

相较世界其他经济体,香港青年失业情况不算严峻。经济合作与发展组织(OECD)成员国的15至24岁青年失业率已连续多年达16%以上,某些欧洲国家甚至超过50%[3],衍生出所谓的「失业世代」。[4]国际劳工组织认为,全球正面临一次每况愈下的青年就业危机,当中有7,400万青年失业,失业率普遍是成年人的三倍。[5]

2008年金融海啸后,本地经济迅速恢复,职位空缺率从2009年的1.5%稳步增加至2013年的2.6%,15至19岁青年失业率亦由21.8%跌至14.5%,但始终远高于整体失业率。

智经早前以BC分析香港劳动市场时发现,在不同的职位空缺率水平,现时的失业率皆高于1980和1990年代,令人担心劳动市场的配对效率今非昔比,搵工难,搵人亦难。为探讨青年的就业难题,本文分别将15至19岁和20至24岁人士在各年份的失业率,对比当时的整体职位空缺率,以画出属于这两个年龄组别的BC,从而推测青年劳动市场配对效率在这些年间的变化。

要注意的是,整体职位空缺率不等同青年职位空缺率,因为部分空缺,例如要求较多工作经验的职位,非为青年而设。另外,由于15至19岁人士的劳动人口只有四万多人,劳动参与率亦仅得11.5%[6],相关数据未必有足够代表性。因此本文的BC,只能视作参考。要仔细了解青年劳动市场,需要更直接的数据。

不升学,听乞米?

先讨论15至19岁青年的劳动市场。1982年以来,该年龄组别的BC(图一)走势与整体劳动市场(图二)类同。在1980年代中至1990年代中,失业率大部分时间为单位数,其后才拾级而上。1998年至2003年香港经济低迷,其间一度有三成15至19岁的劳动人口失业。及后本地经济复苏,此年龄组别的失业率却始终处于双位数,BC亦明显外移,反映在同样的职位空缺率下,此年龄组别的失业率较2003年之前高。如果说香港的劳动市场存在结构性问题,这个问题似乎亦发生在15至19岁的青年身上。

(图一) (图二)

在探讨本港劳动市场可能出现的结构性问题时,智经曾提出产业发展倾斜、资讯及传播科技发展,以及隐蔽族群的形成,皆是BC外移的潜在原因。这些潜在原因未知是否适用于15至19岁人士的劳动市场,不过此年龄组别的BC外移前后,适逢香港专上教育逐步普及。此变化对青年的就业市场,或许有不少影响。

在1985年,本港学士学位的入读率[7]仅为5%,及后逐渐上升。[8]2000年政府宣布扩充专上教育学额,增加了青年接受高等教育的机会。至2013/14学年,本港学士课程的学生数目,已占适龄人口的38.4%,再加上副学位学额,修读专上课程的青年接近七成。[9]与此同时,过去13年(2000至2013年),15至19岁青年的失业率平均达21.5%。这个年龄层投身劳动市场的青年,相信大都未曾接受专上教育,失业率如此高企,难免令人陷入「不升学,听乞米」的困惑。

不过参考15至19岁人士的失业率走势,上述推论仍未算充分。因为这段时期的失业率走向,正好与学士学位入读率的变化背道而驰。特别在过去几年,入读率拾级而上,由2010/11学年的28.3%,大增至2013/14学年的38.4%,15至19岁人士的失业率,则由20.8%降至14.5%。相较1999年有26.8%此年龄层的劳动人口失业,新一代的就业状况似有明显改善。青年「乞米」与否,骤看跟升不升学没有直接关系。

失业率降=就业市场好转?

然而,失业率下跌,可以是因为更多人就业,也可能由于有人退出职场,或兼而有之。要验证15至19岁人士的就业状况是否真有改善,需一探该年龄组别的劳动人口参与率变化。劳动人口参与率即「劳动人口占所有15岁及以上陆上非住院人口的比例」,15至19岁的劳动人口参与率,则是该年龄层劳动人口占所有同龄陆上非住院人口的比例。比率愈高,代表投入劳动市场的人力愈多。

从2003至2013年,15至19岁人士的失业率由30.2%跌至14.5%,跌幅超过一半。同一时期,该年龄组别的劳动人口参与率亦从16.2%减少至11.2%,显示失业率「改善」背后,包含了青年放弃搵工的元素。

离开职场的劳动力去了哪里?正如上文提及,早年专上学额增加,再加上政府于2008/09学年起,将公营学校提供的免费教育,从九年延伸至12年[10],使更多的15至19岁人士不用在这人生阶段投身劳动市场。其他的同龄者,撇除少数非在职、不在学、又非受训的「尼特族」(英文为NEET,是Not in Employment, Education or Training的简称),才能算作统计数据中的失业人士。

至于那些选择升学的青年,究竟是战胜了青年就业危机,或只是暂时逃离现场,可以看看20至24岁青年的就业状况。因为当初继续升学的青年,大部分在这个年龄都已离开校园,迎接就业市场的挑战。

完成学业 失业危机避无可避

颇为可惜,从20至24岁群组的BC,我们看不到多少乐观的理由。1995年至2012年间[11],20至24岁群组的BC(图三)曾两度外移,比整体劳动人口的BC(图四)还要多一次。

(图三) (图四)

这两次BC外移,分别出现在2003年和2008年后。与15至19岁群组一样,1997年经济衰退之后,20至24岁群组的失业率一直恶化,至2003年开始逐渐改善。由于其后本港的职位空缺大致攀升,此年龄群组的BC跟随大势外移,份属正常。况且全港职位空缺并不等同青年职位空缺,此年龄群组的BC外移,未必代表他们在劳动市场的配对效率,无须过分担心。

问题是,2008年金融海啸后,此年龄群组的BC再现拐点。其后经济恢复景气,职位空缺按年增加,20至24岁青年的失业率略有回落,但始终无回到衰退前的水平,而且持续较整体劳动人口的失业率高一倍以上。在2008年前,这个比例一直低于一倍。更令人悲观的是,这时期20至24岁青年的劳动人口参与率,更是低于金融海啸前。撇开BC的变化,单看失业率和劳动参与率起落,20至24岁青年的景况,教人忧心。

尽管20至24岁青年的失业率一直低于15至19岁群组,但这群教育水平较高的群组,在近年两次的大型经济危机后,就业前景都似乎一次比一次灰暗。而且20至24岁的劳动参与率,超越六成,不只远高于15至19岁的大约一成,亦胜过整体劳动人口参与率。若说大学教育普及和免费公营教育延长让15至19岁青年可透过就学避开青年就业危机,20至24岁的年轻人,经已避无可避。

高学历僧多粥少是新常态?

或许有人问,受惠于大学教育普及,20至24岁的教育程度普遍高于15至19岁群组,在职场理应更具竞争力,为何他们在金融海啸后受到的伤害似乎更大?具体原因,有待探讨,学历较高的劳动力供过于求,相信是其中一个。

综合政府的多份人力资源推算报告,21世纪头十年是人浮于事的年头。在2001年,初中及以下的劳动人口,过剩14.1万;学士学位及研究院的劳动人口供应,亦多于需求。直到2010年,各教育程度的劳动力,仍然供过于求。

但踏入21世纪的第二和第三个十年,局面似乎将会改变。其中初中及以下的劳动力,将逐步由人力过剩变为人力短缺,到2022年,预计会缺少5.6万人。高中程度供需差额亦将由2001年过剩4,700人,至2022年推算的9.4万人力短缺。高学历[12]劳动力则依旧过剩。虽然学士学位的供应将会少于需求,但由于研究院人力供过于求将会加剧,预计到2022年,两者加起来仍会过剩2,700人。

再比较供需增速。2001至2010年,低学历劳动力的需求减少了18.9%,供应却降低24.8%,反映需求放缓的同时,供应收缩得更加厉害。高学历的供需增速,则同样接近六成五。2012至2022年的趋势,大致相若,低学历劳动力的供应收缩,将继续比需求放缓严重,分别出现24.4%和19.1%的负增长。未来几年,买少见少的低学历劳动力,可能会更易找到工作,至于20至24岁,而又多读了几年书的青年,或许要思考僧多粥少是否21世纪的「新常态」。

另一项无法用数据量度的因素,是心态。面对学历要求较低的工种,时下年轻人选择由低做起,或是宁缺勿滥,都会左右这些年龄层在劳动市场的配对效率。若学历要求较低的工种长期缺乏新血,潜在的劳动市场结构问题,或会成真,形成全民就业,但青年失业、雇主缺人、社会发展裹足不前的局面。如何搭建青年向上流动的阶梯,是香港当前急务。

 

 

1 「表011:按性别及年龄划分的失业率」,政府统计处,2014年8月18日。
2 《香港统计年刊2013》,政府统计处,2013年11月。
3  Youth unemployment rate, Employment and Labour Markets: Key Tables from OECD, July 16, 2013.
4  Generation jobless, The Economist, April 27, 2013.
5  Youth employment, International Labour Organization, accessed Sep 17, 2014, http://www.ilo.org/global/topics/youth-employment/lang--de/index.htm.
6  今年第二季数字。来源:《综合住户统计调查按季统计报告(2014年第2季)》,政府统计处,2014年8月28日。
7  入读率即学士课程学额占适龄人口(17至20岁青年)的百分比。
8 「立法会五题:教资会优配学额机制」,政府新闻公报,2013年10月30日。
9 「立法会:教育局局长就《2014年拨款条例草案》恢复二读辩论致辞全文」,政府新闻公报,2014年4月16日。
10「教育」,《香港便覧》,2014年4月。
11 据政府统计处发表的2006至2013年《香港统计年刊》,我们收集自1995年开始的20-24岁失业率数据,并结合整体职位空缺率画出20-24岁BC。
12 较低学历指初中及以下;较高学历包括学士学位及研究院。