时事分析 | 医疗卫生与健康 | 2014-12-29 | 《星岛日报》

健康万税:汽水、烟与酒的原罪



现代经济学鼻祖亚当‧史密夫在其经典著作《国富论》中提到:「糖、冧酒和烟草并非生活必须,但是绝大部份人皆会购用,因此是非常适合征税之物。」想不到他二百多年前的判断,在今天已如生活写照。继烟、酒以后,近年各地政府纷纷开征糖税,首当其冲的,是含糖饮料。

今年,美国加州柏克莱通过开征「梳打税」(soda tax),又称汽水税,向汽水、能量饮料等高糖饮品,每安士征税一美仙,开美国之先。[1]墨西哥亦已实施汽水税,所有含糖饮品,每公升征收一披索;另外亦向高卡路里食物征收8%税款。[2]除美洲国家以外,欧洲如英国等均有向含糖食品及饮品征税的计划,智经分析亦曾提及法国于2011年向汽水征税。[3]

以重税治罪

在现今世界,向含糖产品、香烟及烈酒征税的理由,当然未必与亚当‧史密夫的想法一脉相承。例如三者之中的香烟,就不是大多数人的消费品。那么这些税项为何仍然出现?其中一种解释,是所收税款可以抵销这些商品带来的不良影响,是「庇古税」(Pigouvian tax)的一种。「庇古税」的名称,来自研究「界外效应」(externality)著称的英国经济学家庇古(Arthur Pigou)。对以上三种商品征收这种税项的理由,是因为它们对社会造成「负面界外效应」(negative externalities),即是个人或群体的行为,对他人或社会造成负担及带来额外社会成本,却无人需要负责。[4]就如河上游的工厂排出污水污染下游鱼塘,但工厂不需为此负责。

回到糖、烟及酒的例子,过量消耗会引致自身危疾或他人安全(例如二手烟和醉驾伤人),会造成公共医疗系统的额外成本。因此政府需要征税弥补相关社会成本。这种「用者埋单」的模式,香港人不会陌生,本地的排污费,便是旨在透过征费填补处理污水的成本。[5]

不过,糖、烟及酒等税项并不止是庇古税,更可理解为一项「罪恶税」(sin tax)。罪恶税是一种选择性销售税,主要针对为社会所不悦的行为,征税除为了填补社会成本,还有以高税率改变消费行为的意愿。[6]罪恶税与庇古税的分别,在于除经济上成本效益的考虑外,对物品的消耗还多了一重价值判断。酒精、烟草和赌博都是罪恶税的显例,如今连糖也被「缉捕归案」。

罪从何来?

捉贼要拿赃,糖、烟和酒的罪证,就是令人上瘾,有损健康。以烟草为例,其与癌症的关系的科学研究,于1930年代的德国已有进行。[7]1950年代起,欧美亦有研究探讨吸烟对身体的影响,但一直未有定论。及至1962年伦敦皇家内科医学院[8]及1964年美国卫生署长先后发表报告[9],指出香烟会引致癌症、心脏病等慢性疾病。自此世界各地展开大规模控烟工作,征税更成为主要措施。

至于糖如何被判「有罪」,《纽约时报》年前的一篇分析,回顾了欧美学界探讨糖份害处的历史。1920年代起,欧洲的糖尿病研究学者开始探讨糖份与糖尿病的关系,发现糖尿病患的上升与糖消耗量大增有关联。1970年代亦有学者重提糖与心脏病、糖尿病的关系,但相关讨论并无继续深化。[10]及至1980年代美国食物与药物管理局进行的研究,仍无法确立糖对肥胖及其他危疾的关系。[11]

直至2009年,改变大众对糖看法的转折点出现。当时加州大学教授Robert Lustig于一个演讲中提出「糖是毒药」的论点,由于立场鲜明且论证清晰,吸引了数以百万人次上网观看其演讲片段。[12]Lustig指出,制作食品时添加过量糖份,会令身体形成一个不断渴求更多食物的循环机制,不懂得何时该停止吸收,因而容易摄取过量糖份,大大增加患上慢性疾病的风险。[13]

Lustig的说法,无异于宣告在现代食品工业下,糖已成为一种上瘾品。近月加拿大有研究以老鼠作实验,亦发现向其喂食含业界广泛应用的甜味剂「高果糖浆」(high fructose corn syrup)的食物,其身体的反应有如服食可卡因。[14]在英国,已有团体打出「糖是新烟草」(sugar is the new tobacco)的口号,要求政府视糖如烟草看待,尽快规管食物中的糖份,以及开征汽水税等。[15]

重税有效吗?

扑灭罪行,政府有责。香港的控酒政策行之有年,控烟工作更列亚洲前沿。目前对酒精类饮品的税项,烈酒课以100%税款[16],酒精浓度在30%以下如啤酒,以及葡萄酒则于2008年起免税。[17]至于烟草税,自1980年代起税率一直大幅上调[18],现时税率约占零售价70%。[19]除以征税「治罪」,政府又以销售年龄限制、宣传限制、发行酒牌、划分禁烟区以及教育等,控制酒精饮品和香烟的消费。

这里要讨论的是,政府向烟酒赋税,能否达到预期目的?以烟草税为例,其背后理据,是为减轻公共医疗系统负担,以及透过高税率降低市民吸烟意欲。[20]在2011/12财政年度,烟草税实际收入约42亿元。[21]要知道这些收入能否抵销社会成本,可参考香港大学医学院公共卫生学院及社会医学系于2000至2004年进行的一项研究。根据该项研究的计算,当时香港由烟草引致的总经济损失达53亿元,当中包括35.6亿元的直接医疗服务开支。[22]假设港大的推算准确,即使不计通胀,2011年所收的烟草税金额,并不足以抵销相关社会成本。当然,就算政府征收足以抵销经济损失的税款,那些款项是否真的用于为烟草「补镬」,又是另一回事。

但如前所述,巨额烟草税还有另一目的,就是希望透过价格控制吸烟行为。不过从近年的吸烟人口率变化看来,价格上调似乎已不能再起控烟作用。政府于2011年大幅调高烟草税约41.5%[23]后,每日吸烟人口比率自2010年的11.1%跌至2012年的10.7%,仅跌0.4个百分点,其中,女性每日吸烟人口比率,更于同期上升0.1个百分点。[24]事实上,女性烟民多年来对香烟价格并不敏感,自1988年至2010年,女性每日吸烟人口比率一直在2.6%至4%之间徘徊[25],但同期政府已11次调高烟草税税率,香烟税项自每包3.5元升至24.12元。[26]要进一步降低吸烟率,征税以外的措施可能更奏效。

此外,有研究指出2013年本港消耗的香烟中,有约33%和7.9%为私烟和免税烟;吸烟与健康委员会则推断,私烟约占本港烟草市场的8%至14%。[27]无论私烟数量多少,其存在均令烟草税的效力减弱,而且吸食私烟的潜在健康风险更大。高烟税无意中为私烟市场营造的市场空间,似乎已令「罪恶税」失去「儆恶惩奸」的功效。

促进经济 罪恶可免?

烟草为政府规管对象,酒类亦是「罪恶税」目标之一。政府2011年发表《香港减少酒精相关危害行动计划书》,指出酒精危害身体安全,并对社会造成重大经济损失。[28]世界卫生组织亦指出,酒精与烟草同为导致非传染病(Non communicable diseases,亦即慢性疾病)的两大风险因素,与缺乏运动、不健康饮食两者,每年夺去全球3,600万人性命。[29]

据今年政府预算,酒税收入为4.3亿元[30],与烟草税收入差距甚大。这源于2008年起政府取消非烈酒税项,令税收减少。减酒税的建议于2007年至2008年度财政预算案提出,将葡萄酒税率自80%调低至40%;非烈酒类酒精饮品税率自40%调低至20%。[31]并于2008至2009年度财政预算案取消向葡萄酒、啤酒及其他非烈酒酒类饮品征税。

当年减低继而取消酒税,是为了推动本地餐饮及酒类贸易发展,以促进经济及创造职位。[32]在当时全球经济不景气下,措施有积极意义。而取消税项后,本地红酒产业确实蓬勃发展,进一步发展成为区内的葡萄酒贸易及分销中心,去年总出口金额达16亿元、进口达80亿元。[33]

能扶持产业多元化,促进经济,但不代表酒精饮品自此从良。2012年,香港医学会发表研究,指出非烈酒税取消后,香港饮酒人士增多,年青人更成酗酒高危群[34],意味未来公共医疗负担将会增加;卫生署亦联同专家呼吁保护年轻人免受酒精相关危害,同时指出浅酌并无保护心脏的效用。

由此看来,征税与否,征税多少,看来不只要顾及人民健康,也要照顾一地经济和公共财政的「健康」。以中国内地为例,近年各地政府控烟意识加强,纷划禁烟区,烟草税占内地财政收入约6%,为不少省份如云南提供收入来源,亦养起大量职位[35],若雷厉风行控烟,代价不菲。而近年汽水税、肥胖税之说沸沸扬扬,如果放在欧洲近年经济疲惫,各地政府均欲厉行撙节的背景下审视,以「罪恶税」维持公共财政健康之说,更似言之凿凿。

只是,若一国的公共开支真的要依赖糖、烟、酒税维持,那我们应该希望更多「罪案」发生,还是祈求政府「扑灭罪行」? 这条问题,不知亚当‧史密夫有否提供答案?

 

 

1 Sam Frizell, “Nation’s First Soda Tax Passed in California City,” Times, November 5, 2014, http://time.com/3558281/soda-tax-berkeley/.
2 Nacha Cattan, “Mexican Congress Passes Tax Bill With Higher Junk Food Levy,” Bloomberg, November 2, 2013, http://www.bloomberg.com/news/2013-11-01/mexican-congress-passes-tax-bill-with-higher-junk-food-levy.html.
3 「一念砂糖 一念地狱」,智经研究中心,2013年4月9日。
4 Adam Davidson, “Should We Tax People for Being Annoying?,” The New York Times, January 8, 2013, http://www.nytimes.com/2013/01/13/magazine/should-we-tax-people-for-being-annoying.html.
5 「污染者自付原则」,取自渠务署网站:http://www.dsd.gov.hk/TC/Sewage_Services_Charging_Scheme/Polluter_Pays_Principle/index.html ,最后更新日期2014年8月18日。
6 James Sadowsky, “The Economics of Sin Taxes,” Acton Institute, http://www.acton.org/pub/religion-liberty/volume-4-number-2/economics-sin-taxes, accessed December 11, 2014.
7 Eleonore Bachinger, Martin McKee, and Anna Gilmore. "Tobacco policies in Nazi Germany: not as simple as it seems." Public Health 122 (2008): 497-505, accessed December 11, 2014, doi: 10.1016/j.puhe.2007.08.005497-505.
8 “Fifty years since smoking and health,” The Royal College of Physicians, 2012.
9 Anthony Komaroff, “Surgeon General’s 1964 report: making smoking history,” Harvard Medical School, http://www.health.harvard.edu/blog/surgeon-generals-1964-report-making-smoking-history-201401106970, access December 11, 2014.
10 Gary Taubes, “Is Sugar Toxic?,” The New York Times, April 13, 2011, http://www.nytimes.com/2011/04/17/magazine/mag-17Sugar-t.html?pagewanted=all&_r=0.
11 “Evaluation of Health Aspects of Sugars Contained in Carbohydrate Sweeteners: Report of Sugars Task Force,” The U.S. Food and Drug Administration, 1986.
12 “Sugar: The Bitter Truth,” Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=dBnniua6-oM, accessed December 11, 2014.
13 Zoe Williams, “Robert Lustig: the man who believes sugar is poison,” The Guardian, August 24, 2014, http://www.theguardian.com/lifeandstyle/2014/aug/24/robert-lustig-sugar-poison.
14 “Are you a sugar addict? Scientists say high fructose corn syrup is as addictive as cocaine - but you may not even know you're eating it,” Daily Mail, June 8, 2013, http://www.dailymail.co.uk/news/article-2337798/Are-sugar-addict-Scientists-say-high-fructose-corn-syrup-addictive-cocaine.html.
15 Sean Poulter, “Sugar is 'the new tobacco': Health chiefs tell food giants to slash levels by a third,” Daily Mail, January 9, 2014, http://www.dailymail.co.uk/health/article-2536180/Sugar-new-tobacco-Health-chiefs-tell-food-giants-slash-levels-third.html.
16「种类及税率」,取自香港海关网站:http://www.customs.gov.hk/tc/trade_facilitation/dutiable/types/index.html#liquor,最后更新日期2014年2月26日。
17「撤销有关葡萄酒和酒精浓度不多于30%的酒類的牌照/许可证安排」,取自香港海关网站:http://www.customs.gov.hk/filemanager/common/pdf/pdf_notice/fact_sheet_chi.pdf,查询日期2014年12月11日。
18「增加烟草税」,取自《控烟专讯第21期》网站:http://www.tco.gov.hk/textonly/tc_chi/downloads/files/tcb_21_chi.pdf,查询日期2014年12月16日。
19「烟税升11% 每包贵四元」,取自《大公报》网站:http://news.takungpao.com.hk/paper/q/2014/0227/2306305.html,最后更新日期2014年2月27日。
20「增加烟草税理据」,取自吸烟与健康委员会网站:http://smokefree.hk/tc/content/web.do?page=rationaleofraisingtobaccotax,查询日期2014年12月11日。
21「总目1-应课税品税项」,取自二零一三至一四财政年度政府财政预算案网站:http://www.budget.gov.hk/2013/chi/pdf/chead001.pdf,查询日期2014年12月11日。
22「吸烟引致香港经济损失年逾50亿港元:亚洲首次全面分析」,香港大学医学院公共卫生学院,2005年2月24日。
23「控烟和增加烟草税」,《2011年公共收入保障(应课税品)令》小组委员会,立法会CB(1)1819/10-11(02)号文件,2011年4月8日。
24「吸烟趋势」,取自香港吸烟与健康委员会网站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=smokingtrend,查询日期2014年12月16日。
25 同24。
26「控烟和增加烟草税」,《2011年公共收入保障(应课税品)令》小组委员会,立法会CB(1)1819/10-11(02)号文件,2011年4月8日。
27「私烟数量增 加税或成帮凶」,《东方日报》,2014年9月10日。
28「香港减少酒精相关危害行动计划书」,取自卫生署网站:http://www.change4health.gov.hk/tc/strategic_framework/structure/working_group_on_ah/action_plan/index.html,最后更新2013年5月3日。
29 “Noncommunicable diseases,” World Health Organization, http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en/, accessed December 16, 2014.
30「总目1-应课税品税项」,取自二零一四至一五财政年度政府财政预算案网站: http://www.budget.gov.hk/2014/chi/pdf/chead001.pdf,查询日期2014年12月11日。
31「含酒精饮品应课税品税」,取自二零零七至零八年度政府财政预算案网站:http://www.budget.gov.hk/2007/chi/budget27.htm,最后更新2007年2月28日。
32「酒类贸易和集散业务」,取自二零零八至零九年度政府财政预算案网站:http://www.budget.gov.hk/2008/chi/budget39.html,最后更新2008年5月14日。
33「香港葡萄酒业概况」,取自香港贸易发展局网站:http://goo.gl/sWyvJZ,最后更新日期2014年5月27日。
34「本港饮酒人口及人均饮酒量呈上升趋势 医专呼吁公众提高对酒精祸害的关注 共同制订措施减低酒精影响」,取自香港医学专科学院网站:http://www.hkam.org.hk/news/press_release/120422_AA_PR_CHI_Final.pdf,最后更新日期2012年4月22日。
35《中国烟草控制规划(2012-2015年)》,2012年。