时事分析 | 公共行政及法制 | 2015-01-21 | 《信报》

逆权管有改革两难 厘清土地界线是根本



六年研究,两年咨询,法律改革委员会(法改会)于2014年十月发表《逆权管有》报告书,提出十项建议。其中最受关注的是,法改会建议,未来本港设有业权注册制度时,引入通知机制,擅自占地者如想取得土地业权,须于连续占地十年后,通知土地注册拥有人;若后者知悉并提出反对,占地者的申请便会失败。若占地者未有被逐出并继续占用土地再多两年,便有权提出第二次申请,之后将由审裁官裁决业权谁属,也就是所谓的「10+2」模式。[1]

《基本法》规定私有财产权应受保护,霸占他人土地却有可能合法拥有,听来不是很合理。而且私人之间的土地纠纷可经双方协商或法庭解决,本属个人恩怨,涉及政府土地的纠纷,政府亦会与有关方面解决。逆权管有制度之所以存在,并引起公众关注,其中一个原因是香港地少人多,土地资源应受充分运用。法理和公众利益、私有产权和土地更有效管理,改革逆权管有,陷入两难。

180宗逆权管有争议 四成为占地者胜诉

现行法例下,任何人霸占他人土地满12年或政府土地满60年,便可依据《时效条例》申请逆权「侵占」。如2009年希慎集团在意图收回铜锣湾利舞台广场一条后巷业权时,被1960至1970年代已在后巷搭建寮屋的小户向法庭申请逆权侵占。最终小户成功获得小巷两旁各一小片土地业权。另一轰动全城的案件事发于2006年,大埔农妇依《时效条例》,成功侵占恒基地产于大埔滘松园内一幅逾12万平方呎农地。

2002至2013年共180宗涉及逆权管有争议的个案,当中市区和新界土地纠纷各占三成和七成。另外,所有个案中,有四成由擅自占地者取得胜诉。[2]

占地者「依法」霸地,听来荒谬,然而如上所述,逆权管有存在至今,是为避免土地荒废。尤其当逆权管有争议中土地的原拥有人不知所踪,而占地者又已长时间行使拥有的权利,之后原拥有人或其下一代发觉土地被占,继而提出申索。法改会指2014年头10个月的18宗相关诉讼,7宗涉及市区土地诉讼中,6宗由擅自占地者胜诉,主要因为业主收租后不久失踪,租客自付管理费、差饷,最后成功申请为业主。[3]

更多案例出现在新界地区,部分当地居民一早移居外国,到十数年后发展商收地,才发现自己土地被人使用。[4]法改会报告提及,对于长期未被利用的土地,鼓励对其维护、改善和开发,符合公众利益。

基于这一理据,要判定业权归属,重点不是谁为土地或物业的注册拥有人。这牵涉到现时逆权管有的另一背景——本港现行的「契约注册制度」。该制度并不保证业权,即使注册为物业拥有人,也不一定为真正业主。因此,法庭判定业权谁属时,会更视乎谁在真正管有土地或物业。

契约注册制 业权归属以「管有」为原则

具体来说,现时市民购置或交易物业,需签立一份契约或其他文件。[5]土地注册处会依据《土地注册条例》所订立的「契约注册制度」,处理相关申请。该制度赋予注册契约的优先次序,即已注册的文件较未经注册或在其后注册的文件,在法律上具拥有物业的优先权。[6]契约注册的优点是简单容易,但却存在纠纷多、效率慢两大问题。

首先,如前所述,契约注册并不保证已注册为业主的人士拥有妥善的业权,即使某人注册为物业拥有人,也不一定是合法拥有人,因此容易出现业权纠纷。而在处理相关争议时,法庭更视乎土地由谁管有,某种程度上也增加了逆权侵占的机会。其二,虽然土地注册处在1990年代前后推行土地登记册计算机化,并实施文件图像处理,以便物业纪录查阅,但每次进行物业交易时,律师仍须翻查以往的契约,以核实有关业权,影响处理效率。[7]

业权注册制和逆权管有 不可共存?

为响应上述问题,当局建议以「业权注册制度」取代现行的契约注册制。事实上,《土地注册条例》于1844年通过,「契约注册制度」也是自当时沿用至今。若「业权注册制度」能够推行,任何人注册为物业拥有人,会获确认为真确业主,查证业权亦毋需翻查多份文书,以此保障物业权益和简化物业转易程序。该制度已被大部分普通法司法管辖区采用,包括英国、澳洲、新加坡。[8]

但「业权注册制度」的概念,却似乎与逆权管有制度相矛盾,因为获业权注册确认的业主身份理论上会伴随终身,现时以管有为理据的逆权侵占申请人,如何或能否推翻业权注册纪录,还是疑问。很多设有业权注册的普通法司法管辖区,逆权管有不是已被废除便是受到相当程度的限制。[9]法改会建议,逆权管有的法律应在未来本港推行「业权注册制度」下重新订定。

「业权注册制度」下,逆权管有是弃是留?法改会在报告中提及,大部分受咨询者均赞成削弱逆权管有的作用,而不是将其全面废除。[10]站在土地管理和社会发展角度,逆权管有可令土地不致荒废,资源运用更加有效,因此仍有保留的价值。但不加限制的逆权管有,占地者便有机会合法侵占注册拥有人的土地,与「业权注册制度」保障注册人业权的精神相违背。因此,法改会在报告书中建议引入通知机制,占地满十年者须在两年期限内通知原业主(「10+2」模式),其间未收到反对,占地者才有机会成为新的业权人。

通知机制将增加逆权侵占者的申请难度。不过值得注意的是,法改会建议在「业权注册制度」实施后才引入通知机制,但业权注册的相关法例通过多年,至今仍未能生效,以通知机制减低逆权管有成功申请的效果,难以在短期内立竿见影。

土地界线混乱 业权注册难推行

业权注册制的讨论已逾数十年,1988年政府就引入「业权注册制度」成立工作小组,后于1994年向当时的立法局提交相关条例草案,但因立法局会期结束而失效。2004年立法会终于通过《土地业权条例草案》,希望设立「业权注册制度」。不过2007年政府在检讨时发现,现有土地由「契约注册」转为「业权注册」的机制,以致土地界线等问题,仍有待厘清,须大幅修订之后,条例才能生效。

业权注册难推行,当中最棘手属土地界线问题。因为「业权注册制度」下,确定土地业权以注册记录为准,但该记录可能与实际占用范围不符。特别是业权争议较多的新界土地,现时官方图则所显示的部分土地,界线长期存在灰色地带或出错,若以此作为注册记录的参考,并不准确。而要重新测量,将牵涉巨大人力物力和复杂的法律问题。

述新界土地图则与现实情况的误差,既有历史、人为因素,也有客观环境困难。1899年,英国政府正式接管新界后,英军的印度测量员进行了一次历时三年的全面土地测量,并绘制了包括所有田地屋宇的测量图。[11]所有地段及当时用途和面积的调查结果,以附表简载于1905年批出的集体官契内。无人认领的土地,则变为官地。

当时集体官契是根据丈量约份地图(Demarcation District Sheet, 或称DD Sheet)所显示的情况批出。只是丈量约份地图绘制得相当仓促,未能反映有关地段的实际占用情况。例如在沙头角附近一排十间的村屋,丈量约份地图只显示五间。塔门其中一排与海岸线平行的旧村屋,不但所显示的朝向与实际极为不同,图中的旧村屋甚至延伸入海。[12]

测量误差:历史、人为、地貌因素

为何会出现以上情况?首先,当时印度测量员将新界划分为477个丈量约份(Demarcation District),测成后再绘成丈量约份地图。但该次测量并没有一个整体的坐标系统,令每张图拼合后,图边地带总是不能吻合。[13]

测量误差也有人为因素。据记载,测量后从丈量约份地图上度出的面积,会被编入田地面积记录(Field Area Statement),其后才产生登记面积表(Registered Area Schedule)。但辗转抄录之间,有时会出现错漏。除了因为抄录失误,也是由于当时土地测量是为记录业权及税收的行政方便,有业主在登记时漏报一部分用地,以免除地税负担,结果造成误差。[14]

地形地貌的变迁,也影响着丈量约份图的准确度。记载显示,特别是临近海岸地段,测量后三四年重测,地貌已有显著变化。[15]

更为重要的是,早期编制的新界地图距今过百年,现时的测量规格、精准度标准和测量设备与以往已有所不同,量度任何两个地界点的距离,很多时候并不一致。例如当年的丈量约份地图是按16英吋或32英吋代表1英哩的比例制成(即比例分别为 1:3960或1:1980);现今标准则以十进制比例为依归,如 1:2000、1:1000、1:500、1:200、1:100 或1:50,更能细致展示测量的所有细节。[16]对比之下,旧时地图的绘制显得比较简略及不完整。用业界人士的话说,「以前新界用田畿去计算地界,一条田畿粗2至3米,怎能如现在用毫米来分界那么精细,所以纠纷很多」。[17]

重新测量需十年 涉款19亿

如今这些在新界集体官契内的私人土地段超过21万幅,被称为「旧批约地段」。至于新批租约(1905年后批出的官契所持有的地段),也出现与旧批约地段类似的问题,实际占用情况与记录位置并不相符。

港英政府曾在1950年代初期以1:1200的比例绘制新界地图,打算用來取代于20世纪初绘制的丈量约份地图,但后來这些地图主要用作平面记錄的地图,只用作补充旧有地图,而没有将其取代。地政总署虽有更新相关土地界线的资料,但进展缓慢。另据报,土地交易多年经常由交易双方自行处理,没有寻求律师的意见,导致业权问题更为复杂。[18]

香港测量师学会十几年前估计,重新测量工作将耗资约19亿元,需时10年。[19]如今要进行全面测量,所需财力及时间恐怕不会低于这一估算。法改会建议,新界的土地界线问题最好在《土地业权条例》的实施过程中,或者说「业权注册制度」确立后一并解决。

即使厘清土地界线,真正推行「业权注册制度」,还须面对其他细节或后续问题,如现时「契约注册制度」下的土地和物业,该如何过渡至「业权注册制度」的机制;因注册记录更正而蒙受损失的人,又该如何安排补偿等。[20]

契约注册制下引入通知安排?

「业权注册制度」何时生效还是未知数,通知机制是否适用于现行的「契约注册制度」?香港律师会认同在「契约注册制度」下引入通知条例,因为现时和未来两种制度下,逆权管有法律的划一,可达一致性及避免混乱。但法改会认为,在目前「契约注册制度」下设通知机制,制造的问题可能更多。[21]因为可以预见,由于「契约注册制度」的目的是追溯业权,而非赋予业权,当中存在不少地界不清的纠纷,要寻找并通知真正业主,难度远远超过经「业权注册制度」注册的业主,因为后者的身份更容易确定。

因此在现有「契约注册制度」下加入通知安排,占地者管有土地十年后要找到并通知原业主的前提,是业权资料清晰准确,但当中牵涉大量金钱、时间及复杂的法律事宜。而未来「业权注册制度」实施首要解决的问题,同样是要厘清土地界线。逆权管有制度如何改革都好,根本性问题其实是一致的。因此,不论今次提出的建议会否被采纳,就处理土地界线制定明确的时间表,才是改革的关键所在。

 

1《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第128页。
2《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第4-5页。
3〈逆权侵占两建议倡「松绑」 愿交租作租客者有权申请〉,《明报》,2014年10月21日,A10页。
4〈香港建议修例逆权侵占 申请侵占前需通知业主〉,《南方都市报》,2014年10月22日,AII11页。
5「(A)契约注册」。取自土地注册处网站:http://www.landreg.gov.hk/tc/services/services_a.htm,最后更新日期2012年12月11日。
6「关于我们:背景」。取自土地注册处网站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/lrback.htm,最后更新日期2014年7月8日。
7「关于我们:业权注册的建议」。取自土地注册处网站:http://www.landreg.gov.hk/tc/title/title.htm,最后更新日期2014年7月8日。
8「关于我们:背景 业权注册制度」。取自土地注册处网站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/trs.htm,最后更新日期2014年7月8日。
9《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第118-119页。
10《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第113页。
11「关于我们:集体官契」。取自土地注册处网站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/block.htm,最后更新日期2012年12月11日。
12《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第66页。
13「1898至1904年新界丈量约份测量解说」。取自梁守肫土地测量顾问有限公司网站:http://www.lsc.com.hk/a001.htm,查询日期2014年11月28日。
14 同13。
15 同13。
16「实务守则」,《土地测量条例(第473章)》, 2006年12月,第35页。
17 纪晓风,〈新界人反对土地权益被侵占〉,《信报》,2014年10月21日,A16页。
18《逆权管有》,香港法律改革委员会,2014年10月,第66页。
19「立法会会议上刘炳章议员就『立法会第六题:新界土地测量工作』的提问和房屋及规划地政局局长孙明扬的答复」,发展局新闻公报,2003年5月7日。
20「立法会发展事务委员会《土地业权条例》的修订」,发展局,立法会CB(1)396/08-09(06)号文件,2008 年 12 月。
21 同10。