时事分析 | 教育及人力资源 | 2015-02-23 | 《星岛日报》

作客香港 外佣无根 ?



印尼政府在去年11月表示将于五年内停止输出女劳工,是继2012年宣布计划在2017年前停止对外输出女佣工后第二度发表相关言论。2012年香港外佣占本地总劳动人口约7%,当中近半来自印尼。为扩阔输入的来源地,本港已先后引入孟加拉及缅甸的佣工。

从更多地方输入外佣,固然有助稳定外佣供应,但长远而言,引入外佣不单纯是一减一加的数字游戏。因为完善的外佣政策,不仅要确保香港有充足的劳动力供应,也要关顾外佣的待遇及其在港生活面貌。在港外佣被剥削、虐打的故事,时有所闻,部分甚至登上外国传媒。外佣与其子女的居留状况,也是近年备受关注的议题。

法例有保障 实践有困难

自1970年代初起,政府批准输入外佣来港工作,以应付本地对留宿家庭佣工的需求;并订立了「标准雇佣合约」,列明雇主必须提供不低于当时的最低工资、免费住宿、膳食、医疗及来回原居地旅费等条款。[1]外佣人数方面,政府2013年发表的人口政策咨询文件显示,2012年外佣人数为312,000人,占本港总劳动人口7%[2],同年来自印尼的人数占48%,菲律宾则占约50%。[3]

40年过去,有外佣匆匆停留数年,完成工作合约便回国,亦有人在港渡过数十个年华。美国匹兹堡大学人类学教授Nicole Constable在1990年代着手研究本港外佣问题,去年再推出新书《Born Out of Place》勾勒在港外佣的挣扎与在港诞下子女问题。

书中提及,在港外佣理论上受《雇佣条例》下的生育保障,但实际上不少因素影响这些保障的执行,如雇佣双方均未有留意相关条例,或是当佣工尝试使用有关生育权利时,往往被雇主认为她们不忠心及会构成大问题。[4]据劳工处数据,只要符合特定条件,包括在所订产假前已受雇满40星期,经医生证明书证实怀孕并给予雇主怀孕通知等,外佣便可享有有薪产假。[5]

于输入地而言,雇用外佣的目的为填补劳动力需求,但对于部分外佣来说,离开家园不仅是为了改善家庭的经济,也带着其他心愿。书中引述一个例子,指一名来自东爪哇的外佣,在该国大学修读一年经济学后,便前往新加坡工作,再转职香港,原因除了希望为家人赚取更多金钱,还为逃避结婚,因为在她的国家,女生若不离开,便要尽早结婚。

在香港,她遇上了合适对象,结婚生子,但她把怀孕消息告知雇主后,没多久便遭受解雇,最后双方诉诸劳资审裁处解决纠纷。虽然她在其儿子出生后不久便获得新合约,但由于她的儿子没有居留权利,需不时延续其旅游签证,她与丈夫要考虑是否返回印尼。

身份是过客 基本需要被忽视

Nicole Constable提出,外佣对个人家庭、谈恋爱及生儿育女有渴求,但输入地往往不鼓励这些外地佣工有以上的追求。此外,外佣经中介公司输出至香港及世界各地,往往只被视为guest workers(客席工人),她们的存在仅属暂时性,亦只有在表现温顺,并担负起肮脏工作的时候,才备受欢迎。社会期望她们以「工人」身分存在,不期望她们在当地成家立室,落地生根。

然而,这些被赋予客席工人身份的外佣,却真实地以常人的姿态活着,对家庭及人际关系有基本需要。当这些基本需要被长期剥削,部分人会在当地机构的帮助下,逐步参与工人权益的争取或倡议行动。

到底有多少外佣需要家庭及幼儿服务,这些需求又有否衍生任何问题,暂仍因缺乏可信的官方数字而难以衡量。本港专门协助外籍女劳工的非牟利组织PathFinders粗略估计,2012年香港录得怀孕外佣、在港产子的外佣母亲及其子女的数目逾6,000;PathFinders又指未见政府从事有关的详细统计,如寻求家庭计划服务的外佣人数及在港外佣子女人数等,令人难以探讨以上人口所面对的境况。[6]

不被视作「通常居住」 不享居留权

数年前本港的外佣居留权案件及所掀起的社会讨论,为外佣在港的身分及限制作出更具体的演绎。事件源自2010年底,有律师代表三个菲律宾家庭入禀高等法院,以《入境条例》不容许家庭外佣在港定居的规定有违《基本法》为由,申请司法复核。[7]高院在2011年10月裁定,《入境条例》指外佣不得被视为「通常居住」香港的条文违反《基本法》,外佣因而有资格申请成为香港永久居民。

同月,政府就此提交上诉并申请暂缓执行裁决,[8]高院在约一个月后指无需颁下暂缓执行令,政府遂以不涉藐视法庭为由,暂停处理外佣居港权的申请。[9]2012年3月,终审法院裁定港府上诉得直,其后菲籍原讼人再提出上诉。结果,终审法院在2013年一致裁定驳回有关外佣居港权的上诉,为争议划上句号。

当时终审法院裁定,在决定有关人士是否符合该七年通常规定时,必须考虑该人的出入境身分,而外来家庭佣工在香港居留的性质极具限制性,他们必须根据与特定雇主所签订的指明合约、纯粹受雇为家庭佣工,并居于该特定雇主的居所才可获准进入香港。外来家庭佣工在合约完结时必须返回原居地,并从一开始已获告知其进入香港境内的目的,并非在香港定居,且不得将受养人带到香港居住。[10]

因此,裁决指外来家庭佣工的居住特质,已远离传统上获承认为「通常居住」的范围,裁定外来家庭佣工作为一个界别,不属《基本法》第24(2)(4)条中所用「通常居住」一词的涵义范围内。[11]

事件扰攘两年多,期间曾有资深法律学者撰文,指该次官司针对何谓「通常居住」,即使港府败诉,外佣要成功取得居留权,还须证明其以香港为永久居留地,但有多少外佣能符合这项要求,包括证明她们有经济能力在港定居,仍是一大疑问;文章同时指出,外佣尽心尽力工作,香港人却在她们住满七年后却大声疾呼,不容她们有居港权,是凉薄的表现。[12]

保障框架:三类条文 一份国际公约

撇开社会对外佣应否享有居留权的讨论,目前本港与外佣相关的条例及保障框架大致可分以下数项。

基于《雇佣条例》下外佣与本地雇员均享有同等的权益与保障,在港外佣拥有生育保障;至于外佣与其子女的居留权案件,则是《入境条例》与《基本法》条文中对「通常居住」涵义的不同解释。

除以上三类条文,外佣题目还适用于本港的《消除对妇女一切形式歧视公约》国际公约(下称《公约》)所约束。

《公约》自1997年7月1 日起适用于香港,并需每四年向联合国提交一次报告,香港曾分别在1998年、2004年及2012年提交有关报告。[13]首份报告与外佣相关的部分,集中提出她们在《雇佣条例》下所受的生育保障。[14]

至于第二份及第三份报告则加强对外佣待遇的讨论,如政府在第二份报告的结论意见中,提及有部分委员关注外佣被职业介绍所或雇主剥削的情况,建议为外佣设立简便的申诉机制,让外佣更清楚本身的法律权利的关注。第三份报告所提出的主要事项则延续相关待遇的问题,提及有部分委员对外佣受虐、留宿规定及打击职业介绍所的不法行为的关注。[15]

发牌、检控、提供信息 打击不法中介

而据劳工及福利局去年提交立法会的文件,现行法例规定所有在港经营的职业介绍所(包括外佣中介公司),必须向劳工处申请牌照,并规定对不论本地或外佣的求职者,不得收取超过其觅得职位后所赚取的首个月工资的10%。[16]

打击不法经营或滥收佣金方面,同一份文件指,劳工处会定期及突击巡查,2013年共进行了1,341次巡查,并控告了九间涉嫌违规的职业介绍所;处方同时加强劳工权益教育,如在外佣周日聚集点增设信息站;并要求输出国采取积极措施,减少外佣来港前因要支付中介及培训费用而负担的债务。至于「两星期规则」及「留宿规定」,则有保留的必要。[17]

法理与人情,谁孰谁非?法例上,去年终审法院的裁决已为外佣居留权问题写下历史性的决定,短期再作处理的空间,似乎不大;以行政方法改善,为外佣提供教育和信息,或能协助她们处理部分难题;从政策角度,统计在港怀孕外佣及外佣子女的数目,以制订措施消除生儿育女令外佣难以继续在港工作的障碍,是可以考虑的工作方向。这不仅有助实践平等理念,对吸引外佣在港工作,也有实质意义。

1 「有关外籍家庭佣工的政策及规管职业介绍所」,立法会人力事务委员会,立法会CB(2)870/13-14(01)号文件,2014年2月27日。
2 「人口政策咨询文件」。取自集思港益人口政策公众参与活动网站:http://www.hkpopulation.gov.hk/public_engagement/pdf/PEEPP_chi_lowres.pdf,查询日期2015年2月10日。
3 「入境处事务处二零一二年年报」。取自入境事务处网站:http://www.immd.gov.hk/publications/a_report_2012/tc/ch1/index.htm#c_1_6f,查询日期2015年2月10日。
4 Nicole Constable, “Born Out of Place: Migrant Mothers and the Politics of International Labor,” (Hong Kong University Press: 2014), 121-215.
5 「第6章:生育保障」,《雇用外籍家庭佣工实用指南 - 外籍家庭佣工及其雇主须知》,香港劳工处,2014年9月。
6 “Concluding Observations by the United Nations Committee on the Rights of the Child on the Second Report of the Hong Kong Special Administrative Region under Convention on the Rights of the Child,” LegCo Panel on Constitutional Affairs, LC Paper No. CB(2)268/13-14(08), November 18, 2013.
7 吴清廉,〈外佣提复核 争取居港权 指《入境条例》歧视高院下月聆讯〉,《星岛日报》,2011年7月11日,A02页。
8 〈外佣居权案政府已提上诉〉,《星岛日报》,2011年10月5日,A09页。
9 〈外佣申居权急增逾百倍〉,《星岛日报》,2011年11月3日,A08页。
10 「新闻摘要」,《终院民事上诉2012年第19号及第20号》,香港终审法院,2013年3月25日。
11 同10。
12 陈文敏,〈外籍家庭佣工与居留权〉,《明报》,2011年8月10日,D05页。
13 「香港特别行政区根据聯合国《消除对妇女一切形式歧视公约》提交的第三次报告」,立法会政制事务委员会,立法会CB(2)267/14-15(06)号文件,2014年11月12日。
14 「香港特别行政区根据消除对妇女一切形式歧视公约第18条提交的第一次报告」,立法会民政事务委员会,立法会CB(2)405/98-99号文件,1998年11月9日。
15 同13。
16 同1。
17 同1。