时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-03-07 | 《经济日报》

社会影响力债券:发债可以改善社会?



每年财政预算案发表前后,公帑库房能否继续收支平衡,备受社会关注。去年财经事务及库务局要求各政策局及部门在2016/17年起的两个财政年度,每年减省1%开支,上缴作储蓄之用[1],更令人担心政府会否减少投放在改善社会的资源。

究竟多少公帑才算足够,是一道没有标准答案的数学题。若政府想推行改善社会的措施,但苦于资源见绌,或许可以考虑近年兴起的社会影响力债券(Social Impact Bond,以下简称社债),以市场力量弥补不足。

官商社合作 预防社会问题

以往智经亦曾简介社债,其特点在打破过往政府为社福计划单一注资者的格局,引入独立及机构投资者。[2]由投资者出钱资助一些社会支持计划,若果计划有效,政府将「报答」投资者,金额包括本金再加上投资者因承受风险而应得的回报;若计划未能达到订下的目标,则投资者血本无归。[3]

以全球第一个社债、由非牟利机构「社会金融」(Social Finance)在2010年9月发行的英国彼得城监狱(Peterborough Prison)社债为例[4],成功集资500万英镑,资助当地社会组织为3,000名刑期在12个月或以下的男性释囚提供更生服务,以免他们出狱后再次犯案。[5]若该批释囚的再次犯案数字低于全国释囚的平均数,则计划算成功,投资者可从英国司法部(Ministry of Justice)及彩票基金Big Lottery Fund获得至少相等于每年2.5%之回报,若计划作用显著,投资者可获得更丰厚的回报[6],司法部及Big Lottery Fund最多会付800万英镑给投资者。[7]

多国政府莫财 造就社债成新宠

面世至今,社债已遍地开花。据「社会金融」统计,至2014年8月,全球累计有七个国家发行了25批社债[8],美国国会亦正讨论一个由两党议员共同提出的法案,让联邦政府调拨3亿美元用于社债。[9]全球现有的社债,主要为儿童及双失青年的相关服务而设,与发行国家所面对的关键议题一样。[10]

社债渐受欢迎,开启了能迎合政府、社福服务机构以及投资者三方需求的门路。就政府而言,有论者指出,过往数十年已发展国家政府奉新自由主义为圭臬,为社会福利引入市场力量以加强效能,已成主流做法,加上近年多国政府勒紧裤头,对用于福利事务的公帑,强调要物有所值,社债在这些新旧因素下诞生,故成为莫财官员新宠。[11]何况,政府只需在措施被证实取得成效时付款,减少了资助于没有成效的计划之风险。[12]

对政府而言,社债还可省去为社会问题作出补救措施的支出。现时的社债项目,多是透过早期介入防止问题恶化,例如为青少年囚犯提供教育、训练及辅导,以培育个人责任感,减少他们再犯案的机会[13];为少年及他们的家庭提供支持,以降低少年求助福利部门的数目[14];以及透过教育慢性气喘患者改善个人行为及家居环境,减少气喘发作。[15]彼得城监狱社债计划正好体现防患于未然对政府的价值:英国司法部表示,囚禁一个犯人需要四万英镑的基本开支,而一名犯人每被囚禁一年,又需用上四万英镑,若能减少更生者再陷囹圄,节省的公帑相当可观。[16]

预防胜治疗的道理,政府也懂,然而推行预防措施颇为复杂,往往需要跨部门合作才能成事,而防患的「收益」,不一定落入推动预防措施的部门。有论者举例指,在英国,地方政府并无财政诱因减少犯罪行为,因囚犯的有关支出,由National Offender Management Service部门负责,相反若犯事者入狱,地方政府还可以节省一些如社会服务、警察等本地服务的支出。[17]故如何为涉及的政府部门提供诱因,是社债能否推出的一个关键。

为社福机构及投资者增加选择

对社福服务机构而言,社债带来了创新及效率。彼得城监狱社债催生了一个个案数据系统,提供参与计划的释囚数据。据参与设计及执行计划的人士反映,他们可以借此知道释囚的需求以及现有更生服务的不足,以作改善;而来自社债的资金,相较传统拨款更具弹性,可以更快决定如何运用,限制亦较少,如不设采购限制,亦不用在特定时间,如一个财政年度内把资金用尽。[18]

社债看似令投资者负上所有风险,但因为影响社债回报牵涉的社会因素,往往与影响主流投资产品回报的因素不甚关连,故投资社债,也能起分散风险的作用。再者,对投资者而言,个别社债的风险其实不大,特别是有政府提供保证,或有慈善机构「包底」的社债,虽然产品新颖,无往绩可寻,但实际风险可以很低。[19]

例如高盛(Goldman Sachs)投资了960万美元在美国纽约市赖克斯岛(Rickers Island)的释囚计划社债,若计划收效,高盛可获得210万美元,回报率达22%;而且在960万美元资本当中,有720万美元由慈善组织Bloomberg Philanthropies作「包底」保证,即高盛变相以240万美元资本,追求达87.5%的回报。故有论者质疑,是否要提供如斯「肥肉」吸引私人资金改善社会?[20]

话虽如此,社债投资者也会抱有「为善最乐」的心态,愿看到自己投资回报与为社会带来的效益挂钩。[21]据三名彼得城监狱社债投资者指出,他们投资的原因之一,是估计获利机会颇大。[22]但他们同时认为,社债有助改善司法制度,亦可推广到用在其他社会议题,为公众及社会带来益处,故此作出投资。[23]

设立良好指标是关键

不论社债投资者是追求社会效益还是利润,都希望有「回报」,而投资者能否获利,则取决于筹集所得的资金,有否改善相关的社会问题。故此,为社债的成效订立良好指标,十分重要。

良好的指标,应当与计划能带来的社会效益有密切关系,若果关连不足,或只有部份的计划效益能量化成指标,可能会扭曲服务提供商行为,使其只专注于能达成指针的事项;指标的订定,亦要避免服务供应者为达标而「择人以助」;此外,要有方法显示支持服务的成效,如以一个未有接受服务的群组作对比。[24]

以彼得城监狱社债的指标为例,计划下的3,000名男性囚犯分3组,每组1,000人,若任何一批释囚获释后12个月内的犯案数量,对比一组来自全英国的释囚少10%,或全部计划参与者比全国释囚的平均犯案数量少7.5%,则算作计划成功,社债的投资者可以获利。比起犯案人数,以个案数量为指针可令负责单位有更大诱因协助「麻烦友」,亦有诱因持续协助出狱不久而曾经犯案的人士。[25]

彼得城监狱社债的另一设计特色,是参与计划与否,由囚徒选择。自愿参与计划比起被强逼参加,对囚徒效果理应较佳。但由于指标是把所有合资格囚徒纳入计算之中,故负责单位One Service有很强诱因去尽量接触囚徒,吸引他们加入计划,减少计划的漏网之鱼,而最后亦有多于七成合资格的囚徒参与计划。[26]

未达指标不代表失败

社债实践表现如何?据硏究结果,第一批释囚的犯案数量对比全国组别只少8.4%,未能达到原先少10%的目标。不过投资者并非「一铺清袋」,纵使社债短期指标未能达成,仍可寄望达成全批释囚的平均重犯案件数量比全国组别少7.5%的长期指标,待2016年收取回报。[27]

对投资者而言,彼得城监狱社债尚未成功,仍需努力,但已值得欣慰:英国政府在去年4月时指出,计划推行前,彼得城监狱每100个短刑期释囚每年共犯案159次,而计划实行后则下降至141次,有11%跌幅,对比全国数字在同一时期上升了10%[28],是莫大的改善。

受彼得城监狱计划的影响,政府已决定对感化服务进行改革,将释后跟进服务扩展至刑期在12个月以下的囚犯。由于政府新措施涵盖彼得城监狱计划的大部份对象,故此,为彼得城监狱社债第三批释囚提供跟进服务的机构,其获得资助之方式将会改变。[29]换言之,彼得城监狱社债因为过于「成功」,只进行到了三分二便要腰斩,可谓「生得伟大,死得光荣」。

香港会否有社债?

社债会否传入香港?民政事务局局长曾德成过去在网志介绍社债时,认为是海外鼓励社会效益的例子,亦思索香港作为亚太地区的国际金融中心,会否也能慢慢发展出「社企金融」。[30]

香港能否发行社债,其中一个需要思索之处,是如何将这种「投资产品」推介予善长仁翁。智经曾出席由Asia Value Advisors 举办的Foundation Philanthropy Roundtable 2014会议,当中有学者指出,香港富有的善长仁翁在作出社会影响力投资(impact investment)时,会考虑能否保障财富、对家族声誉影响以及能否确保家族成员和谐共处。以此推论,除了金钱回报,考虑潜在投资者的其他需求,也是决定社债成败的重要元素。社债能否在香港遍地开花,还需官、商、社三方多加探讨。

 

 

1 「财爷:部门节流非『闩水喉』『新钱』用作推动最优先项目」,《信报》,2014年8月4日,A13页。
2《开拓社企融资新渠道》。智经研究中心,2013年12月23日,http://www.bauhinia.org/analyses_content.php?id=88
3 "Introduction to Social Impact Bonds," Social Finance, http://socialfinance.westgatecomms.com/wp-content/uploads/2014/07/Introduction-to-Social-Impact-Bonds.pdf, accessed February 18, 2015.
4 同3。
5 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 9, 13-14.
6 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 14-15.
7 "Ministry of Justice: Offenders Released from Peterborough Prison", Cabinet Office: Centre for Social Impact Bonds, http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/ministry-justice-offenders-released-peterborough-prison, last modified April 19,2013.
8 "The Global Social Impact Bond Market," Social Finance, http://www.socialfinance.org.uk/wp-content/uploads/2014/08/Social-Impact-Bonds-Snapshot.pdf, accessed October 30, 2014,
9 Jon Hartley, "Social Impact Bonds Are Going Mainstream," Forbes, September 15, 2014, http://www.forbes.com/sites/jonhartley/2014/09/15/social-impact-bonds-are-going-mainstream.
10 同8。
11 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 7-8.
12 "Social Benefit Bonds Trial in NSW FAQs," New South Wales Treasury, http://www.treasury.nsw.gov.au/site_plan/social_benefit_bonds/social_benefit_bonds_trial_in_nsw_FAQs, accessed October 29. 2014.
13 "Mayor Bloomberg, Deputy Mayor Gibbs and Corrections Commissioner Schriro announce nation's first Social Impact Bond program," NYC, August 2, 2012, http://www.nyc.gov/portal/site/nycgov/menuitem.c0935b9a57bb4ef3daf2f1c701c789a0/index.jsp?pageID=mayor_press_release&catID=1194&doc_name=http%3A%2F%2Fwww.nyc.gov%2Fhtml%2Fom%2Fhtml%2F2012b%2Fpr285-12.html&cc=unused1978&rc=1194&ndi=1.
14 Patrick Wintour, "Social Impact Bond Launched to Help Teenagers in Care and the Homeless," The Guardian, November 23, 2012, http://www.theguardian.com/society/2012/nov/23/social-impact-bond-teenagers-homelessness.
15 Manuela Badawy, "California City Seeks to Cut Asthma Rate via Bond Issue," Reuters, October 19, 2012, http://www.reuters.com/article/2012/10/19/us-investing-impactbonds-health-idUSBRE89I0U120121019.
16 同7。
17 Emily Bolton and Louise Savell, "Towards a New Social Economy: Blended Value Creation through Social Impact Bonds," Social Finance, March 2010, http://www.socialfinanceus.org/sites/socialfinanceus.org/files/Towards_A_New_Social_Economy_web.pdf, p.12-13.
18 Emma Disley and Jennifer Rubin, "Phase 2 Report from the Payment by Results Social Impact Bond Pilot at HMP Peterborough," Ministry of Justice, Government of the United Kingdom, June 16, 2014, p. 2, 4-5.
19 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 41.
20 Rick Cohen, "Eight Sobering Thoughts for Social Impact Bond Supporters", Nonprofit Quarterly, https://nonprofitquarterly.org/policysocial-context/24346-eight-sobering-thoughts-for-social-impact-bond-supporters.html, last modified June 12, 2014.
21 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 42.
22 Emma Disley et al., "Lessons Learned from the Planning and Early Implementation of the Social Impact Bond at HMP Peterborough," Ministry of Justice, May 2011, p. 28.
23 同22。
24 Jeffrey B. Liebman, "Social Impact Bonds: A Promising New Financing Model to Accelerate Social Innovation and Improve Government Performance," Center for American Progress, February 2011, http://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/issues/2011/02/pdf/social_impact_bonds.pdf, p.21-23.
25 同6。
26 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 19.
27 Susannah Birkwood, "Peterborough Prison Social Impact Bond Pilot Fails to Hit Target to Trigger Repayments," Third Sector, August 7, 2014, http://www.thirdsector.co.uk/peterborough-prison-social-impact-bond-pilot-fails-hit-target-trigger-repayments/finance/article/1307031.
28 Ministry of Justice, "Payment by Results Prison Pilot Continues to Show Falls in Reoffending," Government of the United Kingdom, https://www.gov.uk/government/news/payment-by-results-prison-pilot-continues-to-show-falls-in-reoffending, last modified April 24, 2014.
29 同28。
30 「局长随笔:由社会企业到社企金融」。取自香港特别行政区政府民政事务局网站:http://www.hab.gov.hk/tc/about_us/from_the_desk_of_secretary_for_home_affairs/shaArticles223.htm,最后更新2013年4月21日。