时事分析 | 环境生态及能源 | 2015-03-30 | 《星岛日报》

气候融资:为气候变化算算账



央视前主播柴静制作的《穹顶之下》,揭开她跟雾霾之间的一场私人恩怨。虽说这是中国问题,可是谁都知道,在环境污染成为共业的时代,罪魁祸首谁属,已经难以辨清。一件在中国制造,于国外售卖的产品,制作过程所产生的污染问题,究竟属于中国,还是属于消费国?

在国际层面,有机制会将以上责任归咎于「外国势力」,要求这些引致气候变化的元凶,以金钱辅助其他国家应对气候变化。赎罪有时,「出得来行,迟早要还」。

一切源于《联合国气候变化框架公约》

由发达国家向发展中国家提供资金,以协助较贫穷国家削减温室气体之排放及适应气候变化,也称作「气候融资」(Climate Finance)。[1]这种资金转移安排,建基于1992年5月在联合国总部被采纳的《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,以下简称《公约》)。同年6月,《公约》在巴西里约热内卢(Rio de Janeiro)举行的联合国环境与发展会议(United Nations Conference on Environment and Development,俗称「地球高峰会」(The Earth Summit))开放给国际签署,一年后已获得166个国家和区域经济一体化组织签署,现时的签约方达196个。[2]

《公约》提到所有缔约方对气候变化有「共同但有区别的责任」[3],当中责任以各国的发达程度划分:发达国家应提供金钱及技术,而发展中国家则因其要顾及发展需要,在应对气候变化的责任上较有弹性。[4]《公约》中有数处明言发达国家应为发展中国家提供资助,其中一处是第四条第四款的:「附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方还应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用。」[5]另一处则是第四条第三款,谓《公约》附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方,应为发展中国家缔约方提供资金,以支付他们提供一些与履行《公约》有关的信息如排放量等所涉的议定支出,亦应透过《公约》议定的资金机制(Financial mechanisms),为发展中国家缔约方在减缓、适应气候变化以及以较低排放方式发展等方面的相关开支提供所需的额外资金。[6]

《公约》中未有列明发达国家应负担的实际金额,但在2009年通过的《哥本哈根协议》(Copenhagen Accord)中提到,发达国家将由2010至2012年期间提供近300亿美元,协助发展中国家减缓及适应气候变化,而发达国家亦订下目标,到2020年时每年为发展中国家提供1000亿美元。[7]

国际基金 处理「气候债」

发达国家及发展中国家之间的气候融资应如何运作?《公约》中第十一条是关于其资金机制,谓该机制负责赠予或转让资金,并由《公约》缔约方会议决定该机制与《公约》有关的政策、计划优先次序及资格标准,其运作就交给国际机构。除了这个机制,气候融资还可通过双边、区域性和其他多边渠道进行。[8]

全球环境基金(Global Environment Facility)是体现《公约》中所提的资金机制的机构。[9]其信托基金(Global Environment Facility Trust Fund)的资金由捐款国家每四年作出新的「补充资金」(Replenishment)承诺而来,每一次周期「筹款」的数额,取决于已订下将来的项目预计所需的资金,以及捐款各国的实际情况。[10]在试行阶段时,该信托基金获承诺注资11亿美元资金[11],首次再注资周期在1994年开始[12],各国共承诺20.2亿美元[13]。期后还有数轮注资。到2014年4月,30个国家承诺为第六次注资周期提供44.3亿美元。[14]

全球环境基金旨在承担对环境破坏较少,但成本较高的项目,例如以燃煤或太阳能发电,同样能达到一个国家的发电目标,但太阳能基建较贵,基金便会出资补贴差额。[15]根据美国国会资料,至2013年6月,基金自成立后已拨出115亿美元,另吸引超过570亿美元的共同融资,资助多于165国家的超过3,200个项目。[16]

本意虽好,但全球环境基金的运作多年来备受发展中国家非议,认为发达国家在基金的「话事权」过大,要求成立其他气候融资机制。[17]在2010年11月至12月于墨西哥坎昆(Cancun)举行的联合国气候变化大会气候会议,就议决成立绿色气候基金(Green Climate Fund),成为《公约》下的另一个资金机制。[18]该基金至2014年12月获得27个国家承诺捐款,捐款总额已接近102亿美元[19],成为了最大型的气候基金。[20]

「罚则」公平乎?

气候融资牵涉的资金以数十以至百亿美元计,大多由发达国家「埋单找数」的理据何在?《公约》内有关发达国家对发展中国家之资助条文,虽用上「应」字,不似是硬性规定,但亦可推论《公约》认为发达国家有道义责任协助发展中国家应对气候暖化。这种道义责任的由来,可参考《公约》的起首部份,谓「本公约各缔约方……注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家」。[21]

另外,在「地球高峰会」上亦有发表《里约环境与发展宣言》(Rio Declaration on Environment and Development),当中第七个原则提到发达国家认定他们对于国际间追求可持续发展负有责任,因为他们的社会为全球环境带来压力以及他们坐拥技术及资金。[22]从这点出发,气候融资有一点发达国家为自己过往的行为买「赎罪券」的意味。

要发达国家主力承担气候暖化的责任是否合理?上引《公约》条文中提到的附件二内缔约方,有23个国家以及欧洲经济共同体。[23]在排放量方面,根据世界银行(The World Bank,下简称「世银」)的数字计算,如表一所示,在1960至1991年期间,这23个国家合算的二氧化碳排放量平均占了世界的46.6%。[24]虽然数字不算是十分高,但考虑到在世界上的国家近200个,其碳排放量所占比例就很大。

在经济能力上,根据世银的数字计算,如表二所示,在1960至1991年期间,这23个国家的国内生产总值平均占了世界的75.7%[25],可见不论是责任还是能力上,发达国家为气候融资提供资金,算是「应有之义」。

不过,在经过了近四份一世纪的今天,以上论述是否还合理?世银的数字显示,由1960至2010年,缔约方国家的排放量平均占世界的比率超四成,经济份量也超七成,然而将时间缩短至较近期,自1992到2010年,它们的排放量及经济能力在世界所占比重均有所下降。考虑到历史纪录,它们的「应有之义」,近年可谓较低。

发达国家及发展中国家对气候暖化的承担固有所不同,而发达国家之间的承担亦有异。以全球环境基金之信托基金为例,每一次补充资金周期的数额会以「分担」的形式由各国摊分,力求做到公开、公平及能者付之。各国在每个周期之始都会参考以往周期各自的负担数额比率,再按当时情况加以调节,得出新一周期补充资金的基本分担比率,周期之内可按情况追加「捐款」。其他国家亦可对基金作出「捐款」。[26]

发达国家在全球环境基金的各自负担比率是否合理?由于希望预留空间给各国追加或参与「捐款」,故此基本分担比率的总和不是100%[27],而根据全球环境基金的数字,过往五次补充资金周期的基本分担比率总和,平均为88.5%,美国的基本分担比率平均数是18.7%,为各国之冠。[28]按此计算,美国占了基本分担比率约21.2%,而从表一及表二可见,由1960至2010年美国的二氧化碳平均排放量占了《公约》附件二内缔约方国家的53.0%,同期其平均国内生产总值则占了36.9%;即使是由1992年算起,美国的二氧化碳平均排放量和平均国内生产总值所占比率还是没大改变,由此可见,美国的基本分担比率,明显是少于其在《公约》附件二内国家当中的「应负责任」。

日本则是美国的相反,根据全球环境基金的数字,在过往五次补充资金周期,其基本分担比率平均是16.8%,仅次美国[29],而按此计算,占了基本分担比率约19.0%,但日本不论是1960至2010年还是1992至2010年的二氧化碳平均排放量占《公约》附件二内国家的比率,均低于此数,平均国内生产总值亦然。若以此论,日本「超额」完成责任。

中国及香港的「气候债」

由以上两国的例子可见,气候融资中牵涉的付出一方,安排不尽是公平。香港相对世界上各地已算富庶,我们是否也应为气候变化「赎罪」?如表一及表二所见,不论何时,在二氧化碳排放上,香港只占世界颇小的比率,国内生产总值则相对较高。不过,虽然中国通报联合国后,《公约》在2003年5月时起适用于香港,但作为中国一部分,香港在《公约》下被视为发展中国家[30],不用在气候融资上付出。

不过,之前指出近年发达国家的二氧化碳排放及国内生产总值在世界的比率,已有所下降,一些发展中国家如中国等近年经济起飞,碳排放在世界举足轻重。根据世银的数字,中国在2000至2010年的平均二氧化碳排放量占了世界的19.4%[31],而其于全球环境基金过往五次补充资金周期,实际负担比率平均为0.4%。[32]中国日后在气候融资是否需要作出更大贡献,香港会否也承担共业,值得跟进。无论如何,污染问题,人人有责。否则《穹顶之下》的故事,只会不断重演。

 

 


1 Grantham Research Institute, "What is climate finance and where will it come from?" The Guardian, April 4, 2013, http://www.theguardian.com/environment/2013/apr/04/climate-change-renewableenergy.
2 "Status of Ratification of the Convention," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/essential_background/convention/status_of_ratification/items/2631.php, accessed January 7, 2015.
3 《联合国气候变化框架公约》第四条第一款,联合国,1992年。
4 同3,第四条第七款。
5 同3,第四条第四款。
6 Richard K. Lattanzio, Jane A. Leggett, "International Climate Change Financing: Needs, Sources, and Delivery Methods," Congressional Research Service, May 5, 2011, p. 2.
7 "Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009. Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its fifteenth session," United Nations Framework Convention on Climate Change, p. 6-7, http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01.pdf.
8 同3,第十一条第一及第五款。
9 “Global Environment Facility,” United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/guidance/items/3655.php, accessed January 8, 2015.
10 "GEF-6 Replenishment: Overview of Financial Structure (Prepared by the Trustee)," Global Environment Facility, March 8, 2013, http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/documents/GEF-6%20Replenishment%20Financial%20Structure.pdf, p. 1.
11 同10,p. 9.
12 Richard K. Lattanzio, "International Environmental Financing: The Global Environment Facility (GEF)," Congressional Research Service, June 3, 2013, http://fpc.state.gov/documents/organization/210680.pdf, p. 5.
13 同11。
14 "GEF-6 Replenishment Meetings & Documents," Global Environment Facility, accessed January 8, 2015, http://www.thegef.org/gef/replenishment_meetings/6.
15 同12,p. 3.
16 同15。
17 同1。
18 "Green Climate Fund," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_and_support/financial_mechanism/green_climate_fund/items/5869.php, accessed January 8, 2015.
19 "Total pledges nearing USD 10.2 billion," Green Climate Fund, December 11, 2014, http://news.gcfund.org/wp-content/uploads/2014/12/release_GCF_2014_12_10_austria_pledge.pdf.
20 同18。
21 《联合国气候变化框架公约》,联合国,1992年。
22 "Report on the United Nations Conference on Environment and Development: Annex I Rio Declaration on Environment and Development," United Nations General Assembly, August 12, 1992.
23 《公约》附件二国家包括澳洲、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国及美国。土耳其初时为附件二国家,后来不算。数据源:《联合国气候变化框架公约》附件二,联合国,1992年。
24 "World DataBank: World Development Indicators," The World Bank, http://databank.worldbank.org/data/views/variableSelection/selectvariables.aspx?source=world-development-indicators, accessed January 6, 2015.
25 同24。
26 同10,p. 3.
27 同26。
28 同10,p. 10.
29 同28。
30 「与国际社会携手合作」。取自香港特别行政区政府环境保护署网站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/climate_change/coop_int.html,最后更新:2012年12月21日。
31 同24。
32 同10,p. 11.