时事分析 | 环境生态及能源 | 2015-04-11 | 《经济日报》

真混「账」:发达国及富有发展中国家的「气候政治」



南太平洋岛国瓦努阿图(Vanuatu)遭受飓风吹袭,多人伤亡,数千人痛失家园。[1]农作物、耕地及基建被毁,亦为这个八成人口务农[2]的贫穷小国,带来重大打击。该国总统朗斯德尔(Baldwin Lonsdale)将悲剧归咎于气候变化[3],令人再次疑惑跨越国界的气候变化,应找谁人算账?

在2014年12月1日至14日假秘鲁利马(Lima)举行的联合国气候会议[4],各国代表经商议后公布名为’Lima call for climate action’的文件,为今年底在法国巴黎举行的联合国气候会议上商议于2020年生效的新气候条约提供基础。[5]文件的其中一个重点,在于打破了过往气候变化责任上的惯例,认为地球上每一个国家,包括发展中国家,都有责任减少温室气体排放[6],共同为应对气候变化出一分力,真正做到「气候变化,人人有责」。

富有发展中国家的责任变化

过去20多年,各国一直以1992年缔结的《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,以下简称《公约》)为根基,划分缔约方在气候变化问题的责任。其中第四条第一款指出,所有缔约方对气候变化有「共同但有区别的责任」。[7]《公约》又提到,截至当时,全球温室气体排放的最大部分源自发达国家[8],故认为发达国家需要为气候变化负上较发展中国家更大的责任。[9]至于发展中国家,《公约》指它们有多大程度落实《公约》,视乎发达国家有否作出相应措施,并顾及它们需要发展经济,改善国民生活。[10]

不过2014年的“Lima call for climate action”文件指出,各国强调在2015年时达成的协议,会根据「共同但有区别的责任」以及各国的能力作为原则,并邀请各国在下次气候会议前,交代他们将各自如何为达成《公约》的目标作出贡献;各国已同意会较现时负上更大责任。[11]与20多年前面世的《公约》相比,文件加入了国力的考虑,又要求所有国家「交数」,似是剑指近年经济急速发展的国家。

国际社会近年已不再对发展中国家「只眼开,只眼闭」,认为急速发展的国家如中国及印度,有责任为应对气候变化作更大贡献。这种态度上变化,在2009年的哥本哈根气候会议已可见端倪。其时美国谈判代表托德.斯特恩(Todd Stern)便指,要解决气候问题,不能放主要的发展中国家一马,并强调下次的国际气候协议,需要包含它们作出解决问题的承诺,又点名谓中国扮演重要角色,说只要「计数」(’do the math’)便可得到这结论。[12]

「龙门」不同 责任不同

究竟 do the math 能否得出托德‧斯特恩的结论?参考世界银行有关全球二氧化碳排放的资料,从表一可见,由1992年到2010年期间巴西、俄罗斯、印度、中国以及南非五个新兴市场合称的「金砖五国」(BRICS)平均排放量占了世界的30.93%,而《公约》附件二内缔约方国家(下称「缔约国」)[13],即应当协助发展中国家对抗气候变化的发达国家,其排放量则占40.49%,较金砖五国多近十个百分点。

不过,若只看2006至2010年的数字,「缔约国」所占比重低了约六个百分点,「金砖五国」则多了约五个百分点,反映「金砖五国」近年的排放量已超越了「缔约国」。再以198个国家在此五年的平均排放量计算,中国位列榜首,印度排第三,俄罗斯第四,南非和巴西则分别排十一及十七。其中中国的排放量,更是接近第二位的美国以及第三位的印度的总和。[14]按照托德‧斯特恩的判断准则,要求「金砖五国」为近年排放负上更大责任,无可厚非。

当然,以上的准则并非无隙可乘,因为当中的排放量,只是国与国之比。但各国人口不同,人愈多自然需要消耗更多资源,排放更多二氧化碳,故人均二氧化碳排放量,是评价各国排放量的另一个准则;而《公约》亦有以人均排放量衡量发展中国家的处境。[15]

以人均排放量作准,2006到2010年间,中国在198个国家中排63,印度排120,俄罗斯排18,南非及巴西则分别排34及110[16],故「金砖五国」的气候责任,其实还有斟酌空间。由于人均排放与一国排放量所反映的责任大相径庭,在气候会议上讨价还价时,「龙门」由谁摆,成为责任谁属的关键,例如中国便常用其相对较低的人均排放量,论证自己与其他发展中国家无异,限制其碳排放,并不公允。[17]

给中国的特殊待遇

多讲无谓,真金白银最实际。《公约》认为发达国家应对发展中国家提供资金支持,而自《公约》签订以来,「金砖五国」也受益于此框架下的气候融资(Climate finance)安排。以《公约》下的全球环境基金(Global Environment Facility)为例[18],其资金大多源自《公约》「缔约国」或经济合作暨发展组织(OECD,下简称「经合组织」)成员国[19],自成立以来,已分别为中国、印度、俄罗斯、南非及巴西与气候变化有关的项目,注资10.6亿美元[20]、4.5亿美元[21]、3.6亿美元[22]、1.4亿美元[23]及4.3亿美元。[24]

此外,「经合组织」成员国亦为中国、印度、南非及巴西,提供减缓气候变化援助,在2004至2013年间,就分别对上述国家注资26.1亿美元、174.0亿美元、7.2亿美元及23.9亿美元,援助金额更没有因这些受助国国力上升而减少,反而大增,其中印度获得的援助金,便由2004至2008年间的44.9亿美元,增至2009到2013年间的129.0亿美元,升幅达1.9倍。南非和巴西同期的受援增幅更大,分别达5.7倍(由9,357万美元增至6.3亿美元)和36.2倍(由6,261万美元增至23.3亿美元)。唯一例外的是中国,所得援助由13.5亿美元,下跌至12.6亿美元。[25]

中国因何受到以上的「特别待遇」,从美国的立场可窥一二。2009年时中国的外汇储备达2万亿美元,在当年哥本哈根气候会议上,美国谈判代表托德.斯特恩表明不预期美国纳税人的钱会送给中国[26],这言论惹来当时中国副外长何亚非抨击,认为斯氏要不缺乏常识,要不便是极不负责任。[27]

融资背后 话事权之战

不管责任谁属,在固有机制下,发展中国家要移动「龙门」,甚或阻止发达国家「搬龙门」,皆极为困难。以全球环境基金的信托基金(Global Environment Facility Trust Fund)为例,其决策主体由32个委任的国家组成,当中16个是发展中国家,14个是发达国家,2个是中东欧及前苏联国家[28],发达国家与发展中国家在该信托基金的「话语权」,看似平分春色。

但问题是,若会议无法取得共识,而要由投票定夺,发达国家和发展中国家的强弱悬殊便会浮现。因为投票之时,须同时取得六成基金参与国以及六成捐款额的出资方支持,议案才能获得通过。[29]由于该信托基金的资金大多由发达国家提供(中国在首五次需要补充资金时,平均贡献了总额的0.41%,其余金砖国家的个别贡献金额,同样占总额不足1%[30]),意味发达国家可以「守尾门」,具备实则的否决权。

如此决策机制,自然备受发展中国家批评,认为发达国家在基金的话事权过大。[31]当然,这并非唯一处理气候融资的基金,近年成立的「联合国绿色气候基金」(Green Climate Fund),也具备同样功能。不过中国已表明不会注资[32],反而另起炉灶,建立一个全由「自己人」出资,较少受发达国家制肘的「气候变化南南合作基金」(South-South Cooperation Fund on Climate Change)。

事实上,个别急速冒起的发展中国家,确已有足够财力自助,甚至有余力协助其他国家应对气候变化。以中国为例,自2011年起至2014年12月,政府已安排了约4,400万美元,与其他发展中国家展开「南南合作」[33],应对气候变化。去年9月在纽约举行的「2014年气候变化首脑会议」上,中国国务院副总理张高丽更宣布将中国当时每年提供的财政支持加倍,并设立「气候变化南南合作基金」。[34]在其后的利马联合国气候会议内的「应对气候变化南南合作高级别硏讨会」上,中国代表团团长解振华再次表示中国将成立上述基金,其基本原则是相互尊重、公平互利、务实高效、多方共赢,并邀请各国部长对基金提出建议及欢迎各国参与。[35]

由此可见,气候融资骤看是「能力愈大,责任愈大」,理念崇高,但背后其实不乏大国较劲。再者,「讲钱伤感情」,继中国及美国在2009年就气候融资针锋相对,在利马联合国气候会议上,中国及巴西亦指责富有国家未有为贫穷国家提供足够帮助。[36]大国就气候融资互相指责,却又同时声称关心有需要的国家,那些因极端天气而面临「灭顶之灾」的细小穷国看在眼里,不知会作何想?

 

1 「联合国:瓦努阿图飓风已导致24人丧生」,取自BBC中文网,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/world/2015/03/150316_vanuatu_latest,最后更新日期2015年 3月 16日。
2 “Amid logistical challenges, UN focuses on priority needs for cyclone-hit Vanuatu,” UN News Centre, March 17, 2015, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50348#.VQk4LLFWlX8.
3 “Vanuatu president says climate change 'contributed' to Cyclone Pam,” The Telegraph, March 15, 2015, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/australiaandthepacific/vanuatu/11474167/Vanuatu-president-says-climate-change-contributed-to-Cyclone-Pam.html.
4 "Lima Climate Change Conference - December 2014," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/meetings/lima_dec_2014/meeting/8141.php, accessed January 14, 2015.
5 "Ban Ki-moon hails delegates for paving way to 'meaningful' climate agreement," United Nations Social Development Network, December 15, 2014, http://unsdn.org/ban-ki-moon-hails-delegates-for-paving-way-to-meaningful-climate-agreement.
6 Suzanne Goldenberg, "Lima climate change talks reach global warming agreement," The Guardian, December 14, 2014, http://www.theguardian.com/environment/2014/dec/14/lima-climate-change-talks-reach-agreement.
7 《联合国气候变化框架公约》第四条第一款,联合国,1992年。
8 《联合国气候变化框架公约》,联合国,1992年。
9 同7,第四条,联合国,1992年。
10 同7,第四条第七款,联合国,1992年。
11 "Decision -/CP.20: Lima call for climate action," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/files/meetings/lima_dec_2014/application/pdf/auv_cop20_lima_call_for_climate_action.pdf, accessed January 14, 2015, p.1-2.
12 Darren Samuelsohn, "No 'Pass' for Developing Countries in Next Climate Treaty, Says U.S. Envoy," The New York Times, December 9, 2009, http://www.nytimes.com/gwire/2009/12/09/09greenwire-no-pass-for-developing-countries-in-next-clima-98557.html?pagewanted=all.
13 《公约》附件二国家包括澳洲、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国及美国。土耳其初时为附件二国家,后来不算。数据源:《联合国气候变化框架公约》附件二,联合国,1992年。
14 "World DataBank: World Development Indicators," The World Bank, http://databank.worldbank.org/data/views/variableSelection/selectvariables.aspx?source=world-development-indicators, accessed January 6, 2015.
15 同8。
16 同14。
17 Matt McGrath, "China's per capita carbon emissions overtake EU's," BBC, September 21, 2014, http://www.bbc.com/news/science-environment-29239194.
18 “Global Environment Facility,” United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/guidance/items/3655.php, accessed January 8, 2015.
19 "GEF-6 Replenishment: Overview of Financial Structure (Prepared by the Trustee)," Global Environment Facility, March 8, 2013, http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/documents/GEF-6%20Replenishment%20Financial%20Structure.pdf, p. 11.
20 "Country profile for China," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/CN?countryCode=CN&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
21 "Country Profile for India," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/IN?countryCode=IN&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
22 "Country Profile for Russian Federation," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/RU?countryCode=RU&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
23 "Country Profile for South Africa," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/ZA?countryCode=ZA&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
24 "Country Profile for Brazil," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/BR?countryCode=BR&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
25 "Aid activities targeting Global Environmental Objectives," OECD.Stat Extracts, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=RIOMARKERS, accessed January 13, 2015.
26 同12。
27 Brian Winter, "China lashes out at U.S. at climate conference," USA Today, December 12, 2009, http://usatoday30.usatoday.com/weather/climate/globalwarming/2009-12-11-china-climate-criticism_N.htm.
28 Richard K. Lattanzio, "International Environmental Financing: The Global Environment Facility (GEF)," Congressional Research Service, June 3, 2013, http://fpc.state.gov/documents/organization/210680.pdf, p. 4.
29 同28,p. 5.
30 同19。
31 Grantham Research Institute, "What is climate finance and where will it come from?" The Guardian, April 4, 2013, http://www.theguardian.com/environment/2013/apr/04/climate-change-renewableenergy.
32 刘虹桥,「2000万美元南南合作基金将检验中国的气候领导力」。取自中外对话网站:https://www.chinadialogue.net/blog/7596-China-pledges-US-2-million-a-year-to-its-new-South-South-Cooperation-Fund/ch,最后更新日期2014年12月12日。
33 「解振华:中国积极推动应对气候变化南南合作」。取自新华网网站:http://news.xinhuanet.com/2014-12/09/c_1113566154.htm,最后更新日期2014年12月9日。
34 "Zhang Gaoli Attends UN Climate Summit and Delivers Speech," Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, September 24, 2014, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1194544.shtml.
35 同32。
36 Pilita Clark, Lucy Hornby, "China and Brazil rebuke rich world over climate cash pledge," Financial Times, December 1, 2014, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/39de1ab4-7748-11e4-a082-00144feabdc0.html#axzz3OsCaJc7j.