时事分析 | 公共行政及法制 | 2015-04-18 | 《经济日报》

公共資訊的便利与开放 资讯自由法的倡议



人有三急,但找不到厕所,有本港开发的手机应用程序(Apps)透过政府提供的资讯,让用户能瞬间找出身处地点附近的洗手间位置。[1]政府免费开放资料,企业藉此开发应用程序,市民获得更丰富的资讯。乍听便利非常,但回顾各地政府的公开资料制度,开放资料的好处或用意不止于此,其原则还在于促使政府增加透明度,公众协助监察,缔造公正的管治。

就达到此项目标,本港政府看来相距仍甚远。申诉专员公署(下称「公署」)去年便曾发表报告指出本港公开资料制度的不足,促请政府订立《資訊自由法》保障公众的知情权,并指出有关法律所标志的是「政府向市民大众保证其维持开明问责及高透明度的决心」。[2]

今年政府的财政预算案提出,将改变政府发放资料的格式,以协助企业开发应用程序,并陆续增加免费发放的资料。[3]增加数量与应用程序开发之外,未来本港的公开资料制度应如何向前走,以保证其开明问责的决心?

港、台两地的开放資訊发展

开发应用程序也可称霸。2011年台湾的经济部工业局主办「App Star高手争霸战」,目的在于推广当地的应用程序开发及公共资料的开放[4],并因此额外增设了「台北市政府公开資訊创新应用奖」[5],结果由一个提供台北市公交车的实时資訊、行车速度及量度用户每日使用公交车行动记录等資訊的应用程序获得首名。[6]配合开放资料的目标,同年台北市政府亦推出一站式公共资料网站,方便市民查找资料。

事实上,本港政府就此方面的起步可谓与台北市政府不相伯仲。2011年,港府设立了「资料一线通」政府公共资料入门网站,并先后举办了两届鼓励民间开发应用程序的比赛。可是,四年过去,台湾有关方面的发展较本港更为积极。

今年初,当地行政院院长宣布,2015年是台湾的「政府开放资料深化应用元年」,要求各部门加快释出政府資訊,民间亦点名指出释放度不足的部门如卫生福利部、内政部、交通部及经济部。[7]此外,台湾政府会检阅市民从政府资料库下载的資訊,并发表如下载量排名及浏览次数等清单。如去年台湾国家发展委员会指出,下载量最高的資訊包括电影、独立音乐、金融监督管理委员会新闻稿、演唱会、金融机构基本資訊查询等。[8]

相反,本港政府在2013年公布的「数码21」咨询文件,并未见进一步协助政府开放资料的详细方向。当中就「开放资料」的部分,只简单描述了三大情况,包括供市民免费查找政府资料的网站(data.one.gov.hk)、资料的数量(截至文件撰写时的14类资料)和格式(数码格式)[9],并未就开放资料的发展详加探讨。直至今年财政预算案,政府仍只表示希望藉开放政府资料助初创企业开发流动应用程序[10],并由資訊科技总监办公室负责。上月政府推出更新版的中央资料库「data.gov.hk」,以配合这一新措施。[11]

两地较为量化的差距,可见于Global Open Data Index的排名。台湾2013年排名第36位,较同年的香港排名第56位高20个名次;去到2014年的排名,两地排名的差距拉阔,台湾排名第11位,香港则排名第54位。[12]

香港未就資訊自由立法

设立一站式网站或中央资料库,以及改善資訊发放的格式以助公众或相关企业作出进一步开发与分析,确实令市民查找資訊时更方便,但问题是由2011年提出开放资料至今四年,政府仍在此基本步上裹足不前。去年公署就《香港的公开资料制度》(下称《报告》)作出的主动调查报告,进一步揭示目前本港政府有关制度的弊端。

《报告》指出,现时本港没有任何法例订明市民索取政府管有的资料的权利,政府各局及部门只需遵从仅属行政性质、并自1995年开始在本港推行的《公开资料守则》(下称「守则」),此守则并未就违规行为订立任何罚则。[13]

开放公共资料的精神及元素,参考已订立《資訊自由法》的国家和地区,首先包括审裁机构具约束力的决定及违规罚则,但《报告》表示,这些元素在香港的纯行政制度下,根本上不存在。[14]

换作较具体例子,便是现行机制容许申诉专员就任何涉及政府部门提供资料的投诉作出调查。可是,在完成有关调查后,公署并不能作出真正具法定约束力的决定,只能向涉事部门或当局提出劝喻性质的建议,[15]由此可见守则的约束力有限,审裁机构对违反守则者仅限作出劝喻。

现行公开资料制度的不足

另一边厢,《資訊自由法》的元素还包括法例将涵盖公营机构、披露资料(除非有某些特定理由)、主动披露、定期汇报資訊自由的执行及遵从情况,及資訊自由的倡导等。《报告》指出,这些元素在本港现今制度下并未获充分体现,如守则的适用范围狭窄,只涵盖各局或部门,及仅两个公营机构。[16]

尽管守则适用于政府各局或部门,但它们对于豁免规定的运用,如拒绝披露第三者资料,做法并不一致或错误引用,而就资料所涉及的公众利益及个人资料之间,有部分个案并未按照守则的指引作出衡量,便拒绝索取资料的要求,有些局或部门亦不清楚市民索取的资料是否属于个人资料。[17]

《报告》举例说,有投诉人认为某店铺释出的塑料微粒导致其丈夫死亡,并要求劳工处提交有关化验报告,但劳工处指因报告载有关于化验所个别人员及店铺负责人的个人资料,便以「第三者资料」为由拒绝;公署指出,劳工处混淆了「第三者资料」及「私隐」,而就算该处担心私隐问题,亦应尝试询问当事人是否同意披露资料,或把报告中的个人资料遮盖,再向投诉人提供复本。[18]

订立資訊自由法的需要

综上所述,可见本港现行的公开资料制度存在多项重大的不足。透过制定一份具约束力的法律条文,能向政府及公众提供一份清晰及统一的公开资料标准以作遵从。其他改革制度的方法,如向政府各局及部门提供更多如何诠释及引用《守则》的意见和支持、拟定及提供不同系列的个案编撰、设立一个独立机构向政制局提供意见等,短期内也有实行的必要。[19]不过,立法是否能一概满足公众追求政府主动披露更多资料的期望?

香港大学新闻及传媒研究中心助理教授傅景华曾就本港的公开资料制度公开撰文表示,就算在有立法的地区,也鲜有政府愿意由衷公开资料。文中指:「在任内引入資訊自由法的英国前首相贝理雅,在回忆录中直指此项立法乃其任内其中一个最大遗憾,等于变相为敌人提供『武器』。在美国,声称要做历史上最高透明度政府的总统奥巴马,有传媒报道指其两度任期内至今,拒绝公众索取资料的比率愈来愈高。」[20]傅进一步指出,连受立法保障地区的领袖也如此,对比香港,既无法例约束政府,且仅得一份实行了廿年而未曾改变的公开资料守则,香港的資訊自由难以获得保障。

可惜,政府在2005年向立法会否定立法的需要[21],立法会亦在2013年否决了立法的动议。[22]去年三月,在公署发表《报告》后,政制及内地事务局局长在响应本港是否需要就《档案法》和《資訊自由法》立法时,只表示有待法律改革委员会的报告,其后才再考虑是否立法及下一个政策决定。[23]

便利之外 資訊自由的意义

1995年已开始争取立法的香港记者协会指,当时全球只有三个国家立法,但至今已增加至至少88个,香港却仍在研究立法的阶段,档案处前处长朱福强亦强调,資訊自由法能保障公众知情权,档案法则避免政府拒绝披露资料,两者须互相配合。[24]

資訊自由关乎資訊之接收,言论自由则关乎資訊之发表,两者可谓互为表里,若其中一方堵塞,社会的資訊流通将受影响,有碍民意和舆论的形成。有本地资深法律研究学者提出,「一个社会的言论自由亦需要依赖一套成功的資訊收集制度。」[25]一部手机、一个应用程序、再将原始资料化作具意义的资料,能让市民生活更为便利。但在达致便利之外,如何维持开明与高透明度的管治,建立成功的資訊收集、存盘及发布的制度,还视乎政府未来对于改善公共资料制度上能否踏出更广阔的步伐。

 

 

1 「资料一线通应用大赛」。取自香港政府一站通网站:https://data.gov.hk/tc/node,查询日期2015年4月2日。
2 《主动调查报告:香港的公开资料制度》,香港申诉专员公署,2014年3月。
3 《二零一五至二零一六财政年度政府财政预算案》,财政司司长曾俊华,2015年2月25日。
4 「App Star 高手争霸战市集应用软件设计大奖」。取自友松传播事业有限公司网站:http://www.jtv.com.tw/AppStar/,查询日期2015年3月12日。
5 同4。
6 「Bus+」。取自友松传播事业有限公司网站:http://www.jtv.com.tw/AppStar/index_introduction.php?no=61,查询日期2015年3月12日。
7 林安妮,〈open data元年 毛揆指示加速推动〉,《经济日报(台湾)》,2015年1月29日,A4页。
8 余至浩,「政府开放资料大体检,哪些民众最爱用?」,取自iThome网站:http://www.ithome.com.tw/news/89376,查询日期2015年3月12日。
9 「第四章:激励创新,成就未来」,《智慧香港 智优生活 2014数码21資訊科技策略公众咨询文件》,商务及经济发展局,2013年9月。
10 同3。
11 「革新『资料一线通』网站全面以数码格式发放公共资料」。取自香港政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/general/201503/18/P201503180456.htm,更新日期:2015年3月18日。
12 "Hong Kong," Global Open Data Index, http://index.okfn.org/place/hong-kong/, accessed March 12, 2015; “Taiwan,” Global Open Data Index, http://index.okfn.org/place/taiwan/, accessed March 12, 2015.
13 同2。
14 同2。
15 同2。
16 同2。
17 同2。
18 同2。
19 同2。。
20 傅景华,〈不要拉布:政府应立即改革公开资料制度〉,《明报》,2014年5月26日,A23页。
21 「立法会:民政事务局局长就『制定資訊自由法』动议辩论致辞全文」。取自香港政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/general/200501/28/0128322.htm,查询日期2015年3月12日。
22 「促政府订定資訊自由法修订动议被否决 记协极度遗憾」。取自香港记者协会网站:http://www.hkja.org.hk/site/portal/Site.aspx?id=A1-1075&lang=zh-TW,最后更新日期2013年6月7日。
23 「政制及内地事务局局长下午会见传媒谈话全文」,香港政府新闻公报,2014年3月20日。
24 〈政府消极对待 拖延逾20年〉,《信报》,2014年3月21日,A18页。
25 罗敏威,《香港人权法新论》(香港:香港城市大学出版社,2009年),页167-191。