时事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-05-22 | 《经济日报》

「棕地」发展:试住先?



城市规划委员会早前在争议声中通过新界东北发展计划,将粉岭北及古洞北的两份分区计划大纲草图呈交行政会议作最后决定。按规划文件,两个新发展区占地612公顷[1],将提供约六万个住宅单位,另有商业发展。 [2]

新界东北发展咨询过程中阻力重重,因当中涉及居民迁置、利益分配、原有生态影响等问题。与此同时,社会又不得不承认增加土地及房屋供应的迫切性。

「觅地起楼」是今届政府的施政重点,但以上矛盾凸显困难所在。发展局局长陈茂波近期在网志重提发展「棕地」,并指当局正研究发展洪水桥和元朗南等棕地,作为长远增加房屋土地供应的措施之一。 [3]

棕地有几多

本港对棕地未有清晰统一定义,一般泛指新界原有农地或乡郊土地中,已改用作露天贮物场、货柜场、仓库、乡郊工业及回收场等与环境并不协调用途的荒废农地及工业用地。将这些零散且混乱的乡郊土地重新规划,改作房屋及其他用途,不但能够释放土地价值,增加供应,也有望改善环境;且棕地开发相较郊野公园的保育争议更少。

发展局局长曾指,新界最少有365公顷[4]棕地,面积相等于19个维园(约19公顷),亦即约粉岭北、古洞北新发展区面积一半。另据公共专业联盟2012年的调查估计,新界有逾800公顷棕地,其中近六成被用作贮物和废物回收,三成左右土地为货柜物流相关用途,使用效率相当之低。 [5]

两者估算的数字相距甚远,棕地究竟有几多?事实上,一直以来,当局并没有关于棕地分布、面积等官方统计,更缺乏一套整全的棕地管理政策。今年的《施政报告》提及,政府将以洪水桥内「棕地」为试点,推展新发展区。 [6] 棕地发展「试」住先,点试先?

乡郊农地变棕地

一般而言,「棕地」被认为是后工业社会因产业转型带来的使用率低或闲置的用地,英国、美国、加拿大等地都有类似概念。至于香港棕地的产生,则与本地农业式微有关,原本的乡郊农地日渐荒废,此后大多转为露天贮物和港口后勤用地。

有评论指,上世纪六七十年代政府选址葵涌作货柜码头,但没有提供配套的货柜场和相关用地,物流业者唯有在其他地方寻找合适用地,于是新界地主便向他们租出未开垦或荒废农地,货柜场、露天贮物等相关用地由此出现。 [7]

80年代的「生发案」[8]更令该类乡郊土地迅速扩散。近一百年来,新界大部分私人土地一直受集体官契规管,包括土地用途都会在官契附表中清楚列载。不过1983年「律政司诉生发地产投资有限公司」(「1983」HKLR327)一案中,高等法院裁定,集体官契所列的土地用途只属说明性质,并非争议中所指的隐含契约类别。 [9] 换言之,即使被划为农地,土地亦有机会转作其他用途。政府对新界土地用途的规范,变相因此案的判决而失效。其后,大批未开垦农地其后转为露天贮物、弃置车辆、修理车辆工厂、货柜存放场和停车场,以迎合市场需求。 [10]

不过当局于1991年修订《城市规划条例》,将法定规划管制延伸至新界乡郊地区,规定只有指定作露天贮物及港口后勤用途的地区,或已获有效许可用地,才可作该类用途。这一机制有助阻遏这类活动在新界一带的肆意扩张。 [11]

同时,跨境陆路货运量持续下跌,与物流运作相关的露天贮物及港口后勤用地使用率亦不如以往,甚至出现弃置。前房屋及规划地政局在2007年时承认,这些散落在不同乡郊地区的棕地,未被充分使用。 [12]

棕地起楼新发展区「先行先试」

部分乡郊农地变身贮物和港口后勤用地,再到如今逐渐荒废,棕地的发展其实也见证着香港经济结构的变革。不过回顾过往政府多管齐下的土地策略,开发棕地一向不是重心。

关于棕地的规划研究可追溯至上届政府。 2007年政府公布的《香港2030研究》已建议有效利用棕地。当时研究报告关注新界乡郊地区的露天仓库和简陋工场,指这些有关港口后勤用地将逐渐由香港迁往内地,提出可在拟议的新发展区检讨内重新检视其用途。而新发展区以外的相关用地,亦须待现有使用者迁出后,重新修复已损坏的乡郊环境。 [13]2011年政府进一步表示,将把新发展区内的棕地转为公私营房屋发展,并提供基础建设。

2012年政府换届,但沿袭上届政府开发棕地的策略,在新发展区内「先行先试」,并将范围锁定在北区和元朗的荒废农地,以及洪水桥新发展区。发展局局长在近年的网志中多次谈及发展棕地,并以元朗南及洪水桥新发展区为例,指出在当区开发再利用棕地的可行性。

权衡利益棕地发展知易行难

当局选址元朗南和洪水桥新发展区,理据之一是因为这两处的棕地相对大量和集中。据公共专业联盟调查,2011年棕地主要分布在新界四个区域内,元朗区为其中之一,而洪水桥的棕地分布较为集中。 [14]考虑到棕地的开发涉及基建、交通、环境、排污等方面配套,两处又分别临近人口和交通密集的元朗和天水围,集中发展更合乎经济效益。

如今棕地已不作农业用途,不涉保育问题,相较开发郊野公园、填海等方式更容易取得社会共识。但难处在于,棕地和乡郊土地一般夹杂大量私人土地,如元朗南的216公顷土地中约一半为棕地,而整个区的私人土地占约八成;[15]洪水桥发展区有逾190公顷土地(占总面积23%)被用作露天贮物及港口后勤活动,不过整个区内可发展土地约75%为私人拥有。 [16]拆迁、收地和赔偿须与地区人士商讨。此外,基于历史原因,不少新界土地业权不清,也增加了收地难度。 [17]

2013年房屋署曾建议收回元朗横洲一带约34公顷棕地和绿化用地,兴建可容纳5.2万人的1.7万个[18]公营房屋单位,当时亦得到民间团体的普遍支持。 [19]不过其后因收地遇到阻滞,发展计划大幅缩至5.6公顷的「绿化地带」,单位数目亦大减四分之三,只有约4,000个,容纳1.23万人口。 [20]

元朗横洲以货柜场、露天贮物用地为主,收地毋需迁置居民,但仍遭地区人士反对。有指出租闲置农地为当地居民带来租金收益,然而元朗区议会主席梁志祥在接受传媒访问时称,政府收地赔偿最多​​只有800元一呎,并不足够。另屏山乡事委员会主席曾树和表示,原居民希望政府建公屋的同时拨地给丁屋。最终当局不得不搁置原定「棕地房屋」计划,转而将发展范围限于绿化用地。有批评质疑当局做法是将原居民利益置于公众利益之上。 [21]

此外,部分行业对现有棕地的需求亦须平衡,不该一网打尽。如货柜场、回收场等棕地须保留一部分,应付业界需要。政府亦因此在元朗南和洪水桥分别预留20公顷[22]和72公顷[23]土地作物流、科技等行业的发展。

第一步:建立「棕地」资料库

当局称,发展棕地的程序复杂,包括环境、交通等技术评估,向立法会申请拨款,补偿、安置等问题,不能一蹴而就。挑战重重,但相对冗长的规划至开发过程,现时更欠缺的是完整、详实的棕地资料库。

前文已提及,要查阅香港棕地的面积、分布或主要用途,仍是靠民间资料或零散的官方数据。要善用土地,发掘棕地潜力,建立整全的官方资料库才是重中之重。

棕地发展较为成熟的英美两国均有相关数据库,供公众查阅棕地资料,检视政策成效。如美国,其棕地的定义主要指过去因工商业活动受到污染的土地。 [24]美国国家环境保护署设网站介绍相关法例,亦推出棕地计划(Brownfields Program),资助清理和修复棕地。此外,网站会列出计划进展、所花费公帑等讯息,供公众监察。 [25]

英国的棕地资料库则自2004年起记录当地棕地状况。 [26]另外,为保护绿化土地、善用棕地,英国政府去年年中宣布计划在现有棕地之上新建20万个房屋单位,包括提供四亿英镑用于伦敦市内20个由「棕地」改划为「住宅用地」的建设项目,以及为伦敦市外十个「棕地房屋」额外投入二亿英镑。整个方案将可利用当地约九成棕地,目标在2020年前获得通过。 [27]

英国政府的棕地政策建基于相对扎实的数据资料,较为全面且具前瞻性。比较之下,本港善用棕地初衷虽好,却由于缺乏完备的官方统计,相关措施如棕地分布一样,零落散碎。当局选择在新发展区「先行先试」开发棕地,再向其他地区推进不失为良策,但设立整全的资料库,才是棕地发展的长远之计。

 

 

1 《城市规划委员会文件第9747号》,规划署,2014年10月。  
2 「城规会就审议粉岭北和古洞北分区计划大纲草图申述和意见的决定」。取自政府新闻网网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201504/29/P201504290674.htm,最后更新日期2015年4月29日。  
3 「走前一步不违理想」。取自发展局局长随笔网站:http://www.devb.gov.hk/tc/ home/my_blog/index_id_125.html,最后更新日期2015年5月10日。  
4 政府当时估算的365公顷棕地包括:新界「绿化地带」(57公顷)、北区和元朗( 48公顷)、洪水桥(250公顷)、锦田南一带(10公顷)的露天储物和港口后勤用地。资料来源:「回归理性迈步向前」。取自发展局局长随笔网站:http://www.devb.gov.hk/tc/ home/my_blog/index_id_1.html,最后更新日期2013年1月20日。  
5 「新界棕土研究与土地发展方略」,公共专业联盟,2012年3月8日,第13页。  
6 《二零一五年施政报告》,香港特别行政区行政长官,2015年1月14日。  
7 姚松炎,〈棕土不除,反灭农地发展乱局,祸延后世〉,《头条日报》,2013年7月9日,P60页。  
8 即「律政司诉生发地产投资有限公司」(「1983」HKLR327)一案。  
9 Attorney General v Melhado Investment Ltd一案,高院裁定,只有发出噪音、恶臭和厌恶性的行业不得在官契规管的土地上作业,未经批准的建筑物亦不应建于这些土地上。  
10 「新界乡郊露天贮物及港口后勤用途的规划」,立法会规划地政及工程事务委员会,立法会CB(1)1410/06-07(05)号文件,2007年4月。  
11 同10。  
12 同10。  
13 「第四部分第十三章– 未来发展路向」,《香港2030》,香港特别行政区政府,最后更新2015年1月23日,第145页。  
14 同5。  
15 「优化与善用元朗南棕地」。取自发展局局长随笔网站:http://www.devb.gov.hk/tc/ home/my_blog/index_id_74.html,最后更新日期2014年5月25日。  
16 「利用优势拓经济创就业」。取自发展局局长随笔网站:http://www.devb.gov.hk/tc/ home/my_blog/index_id_27.html,最后更新日期2013年7月21日。  
17 「逆权管有改革两难厘清土地界线是根本」,智经研究中心,2014年10月21日。  
18 注:参考2012/13、2013/14年度公营房屋实质建屋量分别约1.3万和1.4万。资料来源:「公屋实质建屋量」。房屋委员会和房屋署网站:http: //www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/actual-public-rental-housing-production/,最后更新日期2014年7月10日。  
19 〈元朗棕地拟建公屋郊野公园有救民间团体:证明毋须盲抢地〉,《苹果日报》 ,2013年9月26日,A18页。  
20 「横洲公营房屋发展计划」,元朗区议会会议,区议会文件2014/第34 号,2014年6月。  
21 黄俊邦,〈乡事反对​​仓地毋须「牺牲小我」 政府搁置元朗横洲建17000单位〉,香港独立媒体,2014年6月25日。  
22 同15。  
23 同16。  
24 “Success in Forging Partnerships,” United States Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/superfund/accomp/17yrrept/report5.htm, last modified August 10, 2011. 
25 “Brownfields and Land Revitalization: Brownfields Program Accomplishments,” United States Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/brownfields/overview/bf-monthly-report.html, last modified April 29, 2015. 
26 “National Land Use Database of Previously Developed Land (NLUD-PDL),” GOV.UK,  https://www.gov. uk/government/collections/national-land-use-database-of-previously-developed-land-nlud-pdl, last modified October 28, 2014. 
27 “Building more homes on brownfield land - Consultation proposals,” Department for Communities and Local Government (UK), January 2015.