时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-06-05 | 《经济日报》

香港税制有助收窄贫富差距吗?



正值五六月报税季节,政府今年将打工仔的退税上限提高至二万元,高于上年的一万元,子女免税额则由七万元增至十万元。加上早前《财政预算案》公布的差饷宽免,相信有助减轻不少中产家庭负担。但有批评指当局的纾困措施忽略基层,如今年只拨出66亿元[1]预算协助低收入人士,远低于支援中产的235亿元[2 ],无助收窄贫富差距。

近年不少政府增加高收入人士税赋,再还富于民,期望拉近收入差距。本港贫富不均愈见严重,调整库房所征税款的分配方式,能否有效收窄贫富差距?

税收占财政收入逾六成

本港奉行简单低税制,并没有征收资本增值税、利息税或股息税等「富人税」。然而就现有税种,税务局公布的最新数字显示,2014/15年度税收总额高达3,000亿元,超过上年24%。 [3]

利得税、物业税和薪俸税一向为主要税种,分别就业务利润、租金收入和受雇入息征税。 [4]其中,薪俸税为累进税项,目前只有四成工作人口缴纳薪俸税,而交税最多的5%的打工仔负担六成税款。利得税方面,税率划一16.5%,只有一成的注册公司缴纳税款,交税最多的5%承担超过八成利得税税款。 [5]由此看来,香港虽然没有所谓的「富人税」,但税赋实际上已属富者多付。

据政府统计处2013/14年度数字,这些依赖少数人缴交的税项,即薪俸税、利得税、物业税等组成的直接税(约40%),加上包括博彩及彩票税、印花税、一般差饷等在内的间接税(约20%),合共占政府总收入超过60%。 [6]

香港库房过去多年差不多「年年有余」,现有税制看似行之有效,然而当局预料,当社会迈入高龄化,未来开支增长将超越经济和收入增长,本港十年后将出现结构性赤字。 [7]政府曾于2006年就开征商品及服务税进行咨询,希望扩阔税基,却在争议中搁置。

2001至2011年:富人收入增长12% 基层收入跌16%

商品及服务税打普罗大众主意,阻力自然不小,另一方面,本港贫富差距似有恶化迹象。参考2011年人口普查关于住户收入分布的数字,过往十年(2001至2011年),全港住户[8]和最富有阶层(占总住户数目一成,下同) [9]的收入分别增加12.6%和12%;但占整体住户数目一成的最低收入住户,其每月平均收入却出现16%的跌幅,由2,571元减至2,160元(图一)。 [10]另一组数字显示,全港住户的收入中位数上升,最低收入住户同样大跌(图二)[11]

资料来源:综合政府统计处数字

还富于民后仍是贫者愈贫富者愈富

以上数字反映的是住户原本收入,不过税制和福利政策可以令社会的资源重新分配。收入再分配后,贫富两者的收入差距是否有所收窄?

答案令人失望。对比除税及福利转移后的每月平均实质收入,最低收入住户过去十年仍大减16.2%,由每月5,990元跌至5,020元;最高收入和全港住户的收入,则分别增长超过一成(图三)。 [12]2001年和2011年,较低收入住户的实质平均收入分别较原本收入有所上升,但仍然低于十年前的实质收入。 [13]

资料来源:综合政府统计处数字

换言之,即使经过财富再分配,贫富两极化依然严重。而以除税后住户收入为参考,本港坚尼系数同样呈升势,由2001年0.515增至2011年0.521,再次印证贫富不均情况愈加严峻。 [14]

2001至2011年一度出现经济负增长,但整体经济向好,基层家庭收入出现倒退,看似不合常理。因此有一因素可能扭曲了上述现象。由于人口老化,2001至2011年间,非从事经济活动的家庭住户大幅上升48.3%,其中不少为退休长者,并没有职业收入[15],即使身家丰厚,也会跌入最低收入组别,拉低该组别的平均收入数值,最终导致高低收入家庭住户的差距扩阔。

若只计算从事经济活动的家庭住户,各收入组别的家庭住户均有上升,其中最低收入组别的家庭住户,月入中位数由6,000元升至7,000元,增幅与整体相若,均为16.7%。收入次低组别的家庭住户,反而惹人关注,收入仅上升了2.4%(图四)。

资料来源:综合政府统计处数字

收入再分配 穷人分得少

贫富住户的收入绝对值十年间有所拉阔,是否意味着现行税制难以改善贫富悬殊?从2011年的财富分布来看,最富有阶层收入占全港住户收入41%,基层收入所占百分比仅为0.7%。若以除税后每月收入计算,两者比重分别为39%和0.6%。 (图五)[16]可见税务调整有助收入重新分布,但效果有限。

要借税制拉近贫富差距,其中一个重点,是将征得税款有效用于改善贫穷问题。正如奥巴马在今年年初提出的「中产经济学」,目标在于征富人的税,改善中产生活。因此征了税,给谁用,该怎么用更为关键。

征了税 给谁用?

有本地学者​​指,受限于《基本法》规定的低税原则,政府不可以采取更高税制来增加财政收入,以支持扶贫政策。 [17]那么在税制不变下,香港现时的福利转移方式,能否更有效地扶贫?要回答这条问题,我们可以看看在收入再分配后,不同阶层人士的收入有何变化。

以2011年为例,最低收入住户原本每月收入占整体0.7%,经除税和福利转移后略增至1%;而最富有住户的收入占比由41%降至36%(图五)。 [18]换言之,假设社会整体收入为100元,经税务和福利转移两道门,最富有住户收入较原本减少5元,而最低收入者则增加了0.3元。

由此可见,政策介入调整了住户收入,但扶贫效果仍不显著,究竟最富有人士「失去」的5元流向了哪里?将所有住户按原本住户收入平均分为十等份,以收窄贫富差距为原则将这5元分配至其他八个组别(次富有组别亦付出0.3元),最低收入的一成人应获得最多,其他依次递减。但实际情况却是,最低收入的组别,除税和福利转移后仅增加了0.3元,而中等和较低收入家庭所属的组别,则各自袋入0.7至0.9元(图五)。

重中产 轻基层?

公众一般印象或许是,贫富两极之外,中产阶层往往是被忽视的人群。然而从2011年的收入分布得出,财富再分配后,贫穷人士收入改善并不明显,再分配的效用集中在中等及较低收入家庭。

要强调的是,上述计算以2011年的数据为基础。 2012年政府换届,情况或有改变。新特首上任后,承诺纾缓贫穷问题,其后成立扶贫委员会并制定贫穷线,各扶贫措施亦相继落实。当局在社会福利方面的经常性开支,也由2011/12年度的403亿元大增四成,至2014/15年度的569亿。 [19]

从数字上看,扶贫工作也渐见成效。在恒常现金政策介入后,本港的贫穷人口由2012年的102万减至翌年的97万,贫穷率则由15.2%降至14.5%,两者都是五年来最低。 [20]至于各收入组别的实际收入在税制及福利转移有何改变,则有待统计数据更新后计算。

贫穷线下的人口减少的同时,坊间却不时有人批评政策对中产的关注不足够。如往年财政预算案提到惠及中产的措施不多:个人免税额自2012年后三年未作调整;差饷宽免由2013年度的全年宽免,减少至去年的两季。 [21]

要拉近收入差距,政策重心难以只限于基层。今年,当局对中产的关注有相对较多着墨,包括增加子女免税额,减轻税务负担。不过前文提到,中产受惠较多时,政府亦被指忽略基层。因此当不同阶段,每一阶层均有诉求时,政府如何利用有限资源平衡利益,才是真正考验。而同样值得重视的,是如何让各阶层均有自行创造财富的机会,向上流动,达致防贫及摆脱贫穷的目标。

 

1 包括向综援、高龄津贴、长者生活津贴和伤残津贴人士发放的55亿元额外开支,以及为低收入公屋住户代缴的11亿元租金开支。资料来源:《二零一五至二零一六年度财政预算案》,2015年2月25日。
2 包括薪俸税、个人入息课税退税涉及的158亿元,以及差饷宽免涉及的77亿元。资料来源:《二零一五至二零一六年度财政预算案》,2015年2月25日。
3 「逾二百四十万份个别人士报税表发出」,政府新闻处,2015年5月4日。
4 「现行的税务政策」。取自财经事务及库务局(库务科)网站:http://www .fstb.gov.hk/tb/tc/prevailing-tax-policy.htm,最后更新日期2013年12月16日。
5 《二零一五至二零一六年度财政预算案》,2015年2月25日。
6 「表193:政府收入(一般收入帐目及各基金)」,政府统计处,2014 年11 月28 日。
7 同5。
8 注:全港住户原本每月收入。
9 注:最高收入住户(占整体一成住户)。计算方法:将住户每月收入按十等分组别划分,每个十等分组别包含相同数目的家庭住户(以原本住户收入排列)。第一个十等分组别包括在第十个百分位之下的住户,第二个十等分组别包括在第十个及第二十个百分位之间的住户,如此类推。来源:政府统计处。
10 「主题性报告:香港的住户收入分布」,《2011人口普查》,政府统计处,第64页。
11 注:不包括外佣。
12 同10,第64、213页。
13 此处最高收入住户并不代表所有富人,因为统计处的收入定义是指从事所有工作赚取的收入和其他现金收入。后者包括租金收入、股息、利息等,不计奖券或赌博的彩金、借贷及出售资产的收益。此外富人若将资产转移至海外,也不在统计范围内。统计处的住户收入调查未尽涵盖所有富人,但可作观察社会财富分布的大致参考。资料来源:「主题性报告:香港的住户收入分布」,《2011人口普查》,政府统计处,第146页。
14 同10,第89页。
15 「政府统计处公布香港住户收入分布的研究结果」,政府统计处,2012年6月18日。
16 同10,第91页。
17 Chiu, S. “Local Policy in Global Politics: The Limit of Anti-poverty Policy in Hong Kong,” Journal of Social Policy and Social Work, 7, 2(2003):171-203.
18 同15。
19 《2013年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2014年10月,第4页。
20 「扶贫委员会召开第十五次会议」,政府新闻处,2014年11月29日。
21 〈预算案将惠及中产子女免税额增逾一成〉,《信报》,2015年1月30日,A18页。