时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-06-24 | 《经济日报》

「我唔惊呀!我60啦!」论香港安老院舍的监管



一宗护老院长者集体「剥光猪」事件,惹来全城哗然,社会大众再度聚焦私营安老院舍(私院)的经营手法与香港长远安老事务发展。事件换来城中连番讨论,其中资深传媒工作者谢志峰在城市论坛中一句「我都惊呀!我60啦!」,吁政府正视问题。

政府过去十多年来,倾向透过自由市场解决私院服务质素参差的问题,包括引入「钱跟人走」概念,借以让有需要的长者,在市场上自由选择合适他们的服务。

可是,社会仍不时有私院被揭发以不良手法营运,更有长者遭受虐待。是次事件可谓是将在社会暴露经年的院舍质素问题,再度掀露人前,令人深思政府是否需要推出独立评核机制,以及能否调配社会资源,协助改善长者安老服务。

自由,不自由?长者屡遭苦待事件簿

长者「剥光猪」事件轰动全城,但在过去十多年间,私院恶待长者的个案屡见不鲜。 2009年,有护老院女护理主任因被揭发强迫老妇吃粪便及掌掴对方,遭法庭判罚监禁半年。裁判官判案时,更斥责被告犯案手法恶心及缺德。 [1]

2006年,一名患有老人痴呆症[2],有多次擅离记录的长者逃出院舍后坠进山涧[3] ,令人关注保安疏忽问题及工作人员对护理有关病患的认识。

再追溯至2000年至2001年,有护老院被揭发将行动不便的长者捆绑在床上,其后社会福利署(社署)证实事件,并发出警告,但数月后该院舍的另一所分院却仍故技重施。 [4]

以上三宗案例只是长者遭受苦待的冰山一角。 2001年,时任社署署长指当局希望将当时的资助院舍制度改为「钱跟人走」,让消费者自由选择服务,借此远离劣质安老院;而其时政府当局对于私院的发牌准则,是以楼宇结构、防火及保健人手等基本硬件作为要求,因此「合乎发牌标准并不等于优质」。 [5]

此番说法的理念,简言之是向长者而非院舍作出资助,希望透过长者的自由选择,透过消费者将院舍汰劣留优;而政府的发牌制度虽根据《安老院条例》,管制安老院舍的运作,但此制度较为着重院舍的硬件,并没有监管不良院舍的服务质素的元素。

护老院舍分类只看硬件不管质素

至于现时可见的甲一级和甲二级护老院舍的分类,属于社署推行的「改善买位计划」评级,以各院舍的空间面积及员工数目作标准,将此计划下受政府资助的院舍分为两个评级,如甲一级的人均楼面净面积为9.5平方米,甲二级则是8平方米;以提供40个宿位的院舍为例,甲一级的人手共有21.5名,甲二级则共有19名。 [6]

再进一步​​解释公私营安老院舍的情况,政府资料显示,截至2014年3月底,全港共有逾700间安老院舍提供75,000个宿位,当中资助宿位占近35%,非资助宿位则占约65%。没有任何资助的院舍服务质素参差,原因是这些院舍只需要达到法定的最低标准[7],其他则由院舍在考虑人手和收费等因素后自行决定。

至于受资助的院舍,参加了「改善买位计划」的院舍,服务标准亦与上同;假如是津助或合约安老院舍,则除了达到法定的最低标准外,也需符合与政府签订的有关服务协议标准。 [8]

独立评审计划 现属自愿参与

现时市面上的独立质素认证或评审计划,评核范围较上述的甲一级和甲二级的分级标准涵盖得更阔,并着重硬件以外的实力条件如服务质素及院舍的改善能力等。不过,这些计划属于自愿性参与性质,其中包括香港医护学会与香港生产力促进局合办的「优质长者服务计划」,以及香港老年学会推行的「香港安老院舍评审计划」。

前者的评核标准分为四大范畴,包括环境、产品(服务)、员工、系统,评审细节如员工的服务态度、技巧及知识,或膳食安排、居住服务和医护与健康方面的支援[9];后者的评核标准包括六大原则,如院舍的质素及表现的改善能力、以长者为重心的院舍管理及环境设施,日常临床照顾安全及根据国际要求作持续改善。 [10]

僧多粥少 质素难求

原定今年9月推出的长者院舍住宿照顾服务券,现已暂缓推行,而从​​过去多年的公私营护老院供求情况可见,政府资助的安老院舍服务名额严重不足。据审计署资料,有关宿位的平均轮候时间逾30个月[11],或变相推高私院的服务需求。因为若院舍宿位长期供不应求,私院未必需要改善服务,也能吸引客源。这样的话,冀透过自由竞争及需求导向来解决质素问题,透过消费者汰劣留优,也难以达到理想效果。

是次「剥光猪」事件,正好为政府带来契机,考虑如何因应现实限制而运用社会资源,改善安老服务,并重新思考是否有必要增设独立的评审机制,或以具约束力的守则来监管私院的质素。

可是,在考虑应否或如何推出有关评审机制时,还需要一并考虑其他现实限制,包括现时私院人手短缺、强迫性培训会否连带推高工作人员的薪酬和服务收费,变相未必愿意增聘人手等问题,以避免监管标准过度严厉,令院舍难以营运,结果使无法在家养老的长者失去照顾。

安老事务的未来:在限制中寻找新资源

早前政府表示,2015-16年度的安老服务预算经常开支约68亿港元,同年度为长者提供的社会保障、安老服务及医疗服务的预算总开支,则有620亿港元,占政府经常开支约19.1%。 [12]

约五分之一的政府经常开支拨入与长者相关的项目,乍看已不少,难怪有意见指难以要求加大库房水喉,资助其他相关的长者项目。但与此同时,政府在上年度及今年度分别录得高达逾200亿元和逾600亿元的盈余[13],政府在审慎理财的原则下,是否再有空间调配资源,应付未来香港人口老龄化的危机?

另一方面,不管库房资源如何分配,社会始终需要未雨绸缪,寻找合适的人才及资源,为未来香港长者人口急增作准备。智经去年发表的《香港至2030年的人口及人力需求》研究报告,其中一项建议,是因应低生育率的社会环境,让外籍家庭佣工接受基础训练照顾长者,以应对人口老龄化。除此以外,社会亦该思考如何运用各种潜在资源,提升长者生活质素,让新一代的准长者能安然地表示:「我唔惊呀!我60啦!」

 

 

1 〈迫院友吃粪护理主任囚半年官斥恶心缺德社署研扣院舍资助〉,《香港经济日报》,2009年12月30日,A18页。
2 或称「认知障碍症」。
3 〈潜离院舍堕水坑痴呆妇遇溺命危〉,《头条日报》,2006年8月29日, P07页。
4 张宝文,〈卧底再揭剑桥捆绑老人〉,《壹周刊》,2001年2月8日,第34页。
5 黎佩芬,陈佩仪,〈拟改资助院舍制安老资助跟长者走〉,《明报》,2000年11月18日,A02页。
6 「改善买位计划」。取自社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk/ tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_enhancedbo/,最后更新日期2014年9月30日。
7 「为长者提供的长期护理服务」,《审计署署长第六十三号报告书》,审计署,2014年10月。
8 同7。
9 《全港优质长者服务良好院舍个案分析2014》,香港医护学会,2014年。
10 「评审标准」。取自香港老年学会网站:http://www.hkag.org/RACAS/racas_standard.html,查询日期2015年6月5日。
11 审计署署长报告书<第六十三号报告书>(二零一四年十月)」。取自香港审计署网站:http://www.aud.gov.hk/chi/pubpr_arpt/rpt_63 .htm,最后更新日期2015年5月27日。
12 「劳工及福利局局长出席保良局「关怀长者心」探访活动闭幕礼致辞(只有中文)」。取自香港政府新闻网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201503/10/P201503090784.htm,查询日期2015年6月5日。
13 《香港便览─公共财政》,香港政府新闻处,2014年12月;「财政盈余料达638亿」。取自香港政府新闻网站:http://www .news.gov.hk/tc/categories/finance/html/2015/02/20150225_114125.shtml?pickList=topstories,查询日期2015年6月5日。