时事分析 | 公共行政及法制 | 2015-07-16 | 《经济日报》

政党政治路崎岖 政府市民也唏嘘



政改一役后,议会内的建制及泛民阵营,都在探索未来路向。上周的智经时事分析讨论过中间路线的生存空间,但对普罗大众而言,任何路线的政治生存空间,并非注意力所在,他们更根本的关注,是理论上要代表市民利益的政治人物,实际上有否做好份工。今年较早前发生的一些事,正好反映这种心态。

今年3月,香港的标准工时委员会建议规定劳资双方在合约中列明工时,有市民认为工联会理事长吴秋北,作为委员会成员应代表劳方发声,委员会最后却得出此建议,觉得工联会出卖工人利益。 [1]另一边厢,在兴建机场第三条跑道的议论上,关注组织「人人监机会」批评民主党,一方面欢迎行政会议通过「三跑」融资,一方面就批评政府未解决空域问题及绕过立法会,是「左右逢源,缺乏原则」。 [2]

四成半市民不满本地政党

以上人士对个别政党的批评,可视为社会对政党不满及不抱期望的反映。根据香港中文大学香港亚太硏究所在2014年7月进行的民意调查(下简称「中大民调」),有多达45%受访者对本港政党不满,比率高于对政党感​​觉「普通」的受访者,亦远高于只得6%的满意者。另外,有近七成受访者对政党之印象比起一年前转差,而对政党未来十年发展前景,有57.9%受访者表示不乐观,比起2013年增加了8.9个百分点。 [3]

更值得现存政治组织重视的,或许是多达57.5%受访者表示没有最支持的本地政党或政团。在现存政党中,获最多受访者支持的民建联,支持率亦只有12.8%,其次是民主党,仅得5.9%,公民党再次之,为4.9%。 [4]此外,只得27.2%的受访者认为香港政党能够代表不同市民的意见。 [5]

政党「搞不起来」,并非仅为近年现象。在香港中文大学香港亚太硏究所1996年1月至2004年10月间的38次民调中,认为没有政党最能代表自己的被访者,比率每一次均超过三成,而且有34次高于能指出最能代表自己利益的政党的比率。 [6]

连最能代表自己利益的政党也没有,冀市民对政党有归属感也就更难。从表一可见,根据研究世界各处选举情况的选举体系比较研究(The Comparative Study of Electoral Systems,下简称「CSES」)在2008年时,共有十个研究中有调查的地区举行选举,其中香港有约31.2%的受访者认为自己的想法与某个政党较为接近,在这十个地区中排第七,,与同属华人地的台湾相比,少18.4个百分点,与首名的美国的差距,更多于30个百分点。 [7]虽然如此,如表二所显示,其时香港人对政党的归属感,已较早年大有增加,因为在1998年时,认为自己与政党较为接近者十中无一。 [8]

最能突显一个人与政党的亲密程度,莫过于加入政党,成为党员。民建联会员人数较多,至2015年4月为止有27,644[9];与之相比,民主党的会员人数至2015年1月23日为止就仅得788人。 [10]民建联会员人数虽然「骄人」,但该党前主席谭耀宗表示,该党在2014年的目标是吸纳1,000个工商、专业及青年党员,但最终只增加了500人[11],可见该党也苦于吸纳新血。

无法参与管治

世上无免费午餐,亦没有无端的支持,政党理论上需显示出其价值及贡献,才能获得市民拥戴。政党功用甚多,亦涉不同范畴。本地学者马岳曾指出,对选民而言,政党可以令他们的投票选择更简单,也能动员人们参加政治及公共事务:政党亦有培养政治人才及统合政治利益之效。在管治上,政党多是筹组政府时不可或缺的一部份,因为他们可为政府在议会中提供支持,又会提供内阁的人选。若果并非执政一方,政党就会统合不满及反对政府者,成为制约当权者的重要机制。 [12]

以上是政党在理论层面上所应发挥的功效,在香港实际运作上又如何?在管治层面上,中大民调指出,有接近六成受访者同意政党互相争拗是常态,又做不到实事。 [13]这个印象由来,除了涉及时下本港的政治氛围,亦有其结构原因,不易改变。

首先,在现时制度下,出现执政党的机会甚微,政党在香港不但不是组成政府的必要条件,更可能是包袱。此因为根据《行政长官选举条例》第31条,当选成为行政长官的人须声明他不是任何政党的成员,在任期间不能加入政党,亦不可受任何政党党纪约束。 [14]指望将来又如何呢?今年初发表的行政长官普选办法的咨询文件,就谓由于香港现时未有政党法,社会各界亦没有明显共识,故建议2017年时的行政长官选举应维持现时行政长官政党背景的相关规定。 [15]

特首不能隶属任何政党,政党党员加入政府班子的原来也不多。根据新力量网络在2014年1月发表的报告,各问责官员包括司长、局长、副局长及政治助理的政党联系甚少。在董建华政府时,只有一人有政党背景,占当时问责官员总数的5.9%,其后比率略有提升,然而曾荫权政府及现届政府中亦分别只有13.5%及14.6%的官员有政党背景。 [16]去年中大民调中,有36.4%受访者认为香港政党能吸纳及训练政治人才[17],然而现实中身居要职者多没有政党背景,间接影响到政党培训人才的功能。马岳谓由于制度上不容许出现执政党,加入政党的主要诱因消失,而各手握权力的职位是以委任方式决定人选,有志从政者反而可能避开政党,以免影响自己获得委任的机会。 [18]

政党与政府的联系少,政党固然少了可发挥影响力的渠道,但政府同样受影响,就是在议会中较难获得支持,以致窒碍其管治。行政会议成员罗范椒芬今年3月时在报章撰文,比较新加坡及香港政府时,就谓香港没有执政党为政府「保驾护航」。 [19]学者方志恒则指,由于香港政府是按「无党派政府」的方式运作,建制阵营政党未能分享行政权力,故未必会顺从行政长官的意思,若政府政策触及其选民或业界利益,就可能反对。 [20]中大民调就显示有六成受访者同意政府若果没有政党支持,很多政策将不可能顺利推行。 [21]

要管治,除了入政府,理论上政党中人循选举进入立法会,做议员也可透过提议法律的方式管治香港。不过现行制度下,这点也受限制。 《议事规则》指若立法会主席认为议员提出的法案涉及公帑、政治体制或政府运作,该法案不能提出。若涉及政府政策,该法案须先得到行政长官的书面同意。 [22]可以想像,若果法案提出的管治方针与现时政府有别,就不可能获得「放行」。马岳亦认为这个关卡大大限制了议员运用个人法案提出与政府不同的政策。 [23]可能是条件严苛之故,故实际出现议员法案的次数亦很少。参考立法会年报,在这届立法会的首两年会期中,共出现了两项议员法案。而在此期间,共有53项法案提交立法会。 [24]

无用武之地令争拗增多?

以上政府和立法会的情况,意味政党在管治方面发挥的空间不大。市民尽管期望政党应做实事,惟事实在现存制度下,它们可能无用武之地。这种窘境,更可能造就一些政党及其支持者相信要先破而后立。以相对较新的政党社民连为例,在2009年时任该党主席的黄毓民谓,旧有民主派过去一直在议会内做不出什么,证明以往的理性议事方式不合时宜,需要进行抗争以达到改革,而该党在议会内的抗争是紧守选举承诺。学者蔡子强亦指社民连的支持基础是一批喜欢直接和简单的抗争行为的激进派支持者。 [25]事隔五年,黄毓民与社民连的关系早已改变,但抗争路线已成为议会文化的一部分。

至于市民认为政党多争拗,除了可能因个别政党进行抗争,亦可追溯到本地政党成立的时间及其定位。民建联、自由党和民主党分别于1992[26]、1993[27]和1994年[28]成立。马岳认为这时期政党丛生,乃因当时权力开放,如立法会引入直选,以及中英双方交恶。以上的历史因素,令对民主化以及对中央政府的取态成为政党之间政治取态之分野,社会以及经济因素上的考量,反而居次。 [29]近年成立的公民党,前身为《基本法》第四十五条关注组,该组织成立目的是争取普选特首[30],同样以政治议题作主打。由于政治议题多涉原则性问题,可妥协或寻求共识的空间不若民生议题,故此各政党间合作的机会较少,争拗较多不难理解。

失公民社会影响力政党政府双输

香港政党在管治层面发挥的影响力有限,吸引人才能力又不高,其功能或许就只剩下与公民社会的互动,动员人们参加公共及政治事务。不过本地传统政党连在这方面的影响力,也有渐渐褪色之虞,这点在往年发生香港近年最大型的群众活动「占领运动」一事中尤其明显。如在运动初期,泛民议员不时被运动参与者质疑欲骑劫运动,一些议员到示威现场时,也被喝倒彩。 [31]公民党主席余若薇亦谓泛民政党在占领运动期间「动辄得咎」,参与得太多就被指是「抽水」,不参与就被指没有做事。 [32]

面对政党定位不清以及功能渐失之窘境,全国人大常委范徐丽泰在2014年9月时建议订立政党法,认为可避免政党只做选举机器,能发展出自己的治港理念,为执政作准备,又认为政党法可以理顺个别人士向政党捐款以及捐款如何处理的事宜。 [33]中大民调指出,有多达47.6%的受访者认为加入政党者志在为自己谋利益,而非为市民谋福利。 [34]从这方面看,订立政党法或许能释除市民疑虑,有助提升政党的形象。

然而,从前文所见,香港的政党发展以及定位问题牵涉到香港的管治模式,政党法未必足以令政党起死回生。政党在管治方面发挥能力有限,执权的政府却需政党支持,否则施政困难。这种矛盾的设定,相信不论是政党、政府还是市民,都希望有方法解决。

 

 

1 〈「标准工时」变成「合约工时」 陈婉娴斥偷换概念〉,《新报》,2015年3月20日,A03页。
2 人人监机会,「民主党在三跑立场左右逢源」,仙人掌,2015年3月18日,http://www.hkcactus.com/?p=4759
3 「香港亚太硏究所民调:政党互相争拗干不到实事 市民对政党印象更趋恶化」,香港中文大学香港亚太硏究所,2014年7月24日,第3页。
4 同3,第6页。
5 同3,第4页。
6 「政党支持意见调查结果摘要」,香港中文大学香港亚太硏究所,2004年10月28日。
7 The Comparative Study of Electoral Systems (www.cses.org). CSES MODULE 3 FULL RELEASE dataset . March 27, 2013 version. doi:10.7804/cses.module3.2013-03-27.
8 资料来源:The Comparative Study of Electoral Systems (www.cses.org). CSES MODULE 1 FULL RELEASE dataset . Ann Arbor, MI: University of Michigan, Center for Political Studies producer and distributor . August 4, 2003 version. doi:10.7804/cses.module1.2003-08-04;The Comparative Study of Electoral Systems (www.cses.org). CSES MODULE 2 FULL RELEASE dataset . June 27, 2007 version. doi:10.7804/cses.module2.2007-06-27;The Comparative Study of Electoral Systems (www.cses.org). CSES MODULE 3 FULL RELEASE dataset . March 27, 2013 version. doi:10.7804/cses.module3.2013-03-27.
9 「基本数据」。取自民建联网站:http://www.dab.org.hk/?st=1&t=1,查询日期2015年7月3日。
10 「关于民主党:入会资格、手续及费用」。取自民主党网站:http://www.dphk.org/index.php?route=information/about&cid=1&id=4,查询日期2015年3月24日。
11 钟健怡,〈谭耀宗:年轻一代偏向泛民 民建联去年吸纳新血仅达标一半〉,《信报》,2015年2月16日,A12页。
12 Ma Ngok, Political Development in Hong Kong: State, Political Society and Civil Society (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2007), p. 135.
13 同5。
14 香港法例第569章《行政长官选举条例》第31条,版本日期:2012年2月9日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/756FA48B53664F92482575EF001BE442/$FILE/CAP_569_c_b5.pdf.
15 「2017机不可失:行政长官普选办法咨询文件」,香港特别行政区政府,2015年1月,第26页。
16 「2014年度香港特区政府管治评估报告:香港管治体制改革路线图」,新力量网络,2014年1月,第29页。
17 同5。
18 同12,p. 142.
19 罗范椒芬,〈结构性缺陷〉,《am730》,2015年3月4日,A18页。
20 方志恒,〈行政立法关系的核心问题〉,《明报》,2014年6月13日,A40页。
21 同3,第5页。
22 《香港特别行政区立法会议事规则》第51(3)及(4)条,香港特别行政区立法会,2014年10月31日。
23 Ma Ngok, Political Development in Hong Kong: State, Political Society and Civil Society (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2007), p. 117.
24 资料来源:「立法会年报:2012-2013」,香港特别行政区立法会,第40页;「立法会年报:2013-2014」,香港特别行政区立法会,第17页。
25 〈黄毓民:支持者会只增不减〉,《信报》,2009年2月28日,P04页。
26 同9。
27 「认识我们」。取自自由党网站:http://liberal.org.hk/tc/aboutus.html,查询日期2015年7月6日。
28 「关于民主党」。取自民主党网站:http://www.dphk.org/index.php?route=information/about&cid=1&id=2,查询日期2015年7月6日。
29 同12,p. 139-140.
30 〈《基本法》第45条关注组成立 推动社会讨论普选特首〉,《苹果日报》,2003年11月14日,A13页。
31 萧辉浩、郑佩珊,〈被质疑「骑劫」 占领运动政党仅为参与者 双学吸支持 温和泛民或成输家〉,《明报》,2014年10月28日,A06页。
32 〈余若薇:学生应考虑组党〉,《星岛日报》,2015年1月3日,A14页。
33 〈吁立政党法 为执政做准备〉,《香港经济日报》,2014年9月10日,A31页。
34 同5。