时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-07-27 | 《星岛日报》

汽车堵路 谁来埋单?



歌曲《弥敦道》中一句「街边太多人与车」唱出香港路面繁忙的现实,尤其是上下班时间,候车、塞车,令人叫苦连天。早前交通咨询委员会(交咨会)提出12项建议,包括提高私家车首次登记税和牌照年费、加强违例泊车执法,以及就电子道路收费计划咨询公众,期望改善道路挤塞。 [1]政府回应表示将分阶段落实各项措施。 [2]

交咨会在这份《香港道路交通挤塞研究报告》中提到的多项建议,均针对私家车,究竟私家车是否造成道路挤塞的「元凶」?道路挤塞,谁该埋单?以用者自付为原则的电子道路收费,又是否纾缓马路挤塞的良方?

 

私家车占整体车辆数目约七成

现时本港平均每公里道路约有336辆车,道路使用率之高,居世界前列。 [3]车多也代表塞车机会高,据交咨会报告,2003至2013年,市区平均行车速度由每小时25.6公里,减慢至每小时22.7公里;挤塞最严重的港岛区,平均车速只维持在每小时约20公里。而部分道路早上繁忙时间每小时10公里的车速,仅略快于一般成人步速(每小时4至5公里)。 [4]

平均车速减慢,与私家车数目近年大幅增长不无关系。 2003至2013年,整体车辆数目增加三成,达68万,其中私家车的增幅高达四成。在2014年,私家车已占本港整体车辆约七成。 [5]而根据当局就过海隧道、公主道、夏慤道等20条主要道路的分析,在早上繁忙时间,私家车占路面比例大约为40%至70%,但每日只运载16%的路面乘客;巴士和小巴占用少量道路空间,乘客量却高达70%。 [6]

减环保车税务优惠能收控制车辆增速之效?

由此看来,要纾缓交通,必须考虑控制私家车增长。交咨会的建议中,就包括提高私家车首次登记税和牌照年费,这也是不少大城市抑制私家车增长的做法,只是这些做法并不保证收效。例如港府在2011年将首次登记税调高约15%后,领取牌照的私家车数目,仍由2010年约41.5万增至去年49.5万辆,上升两成[7];现时的按年增长率,亦达4.5%。 [8]

当局解释,当年调高首次登记税时,同时增加了新登记环保汽油私家车的税务宽减,大大削弱了加税对控制私家车增长的成效。所以交咨会建议,加税时应一并收紧环保汽油车的认可标准,即变相减少环保车的税务优惠,避免重蹈覆辙。这一新政已于今年4月实施。

增加首次登记税、减少环保车税务优惠,另再提高20年未曾作调整的牌照年费,相信有助抑制私家车增长。其他措施如增加咪表泊车位收费、加重违例罚款和加强执法、增建泊车转乘设施等,均将矛头指向私家车。

「挤塞罚款」 以中区为试点

但各项建议中,较为长期并切中要害的,当属「电子道路收费计划」,即以用者自付为原则,向繁忙时间驶入特定地区的车辆收费,以此减低私家车主驶进这些路段的意欲,减少路面交通挤塞;简单来说,可视之为「挤塞罚款」。新加坡、斯德哥尔摩和伦敦,均是采取这项措施的著名例子。

香港运输署曾在2001年就电子道路收费发表可行性评估,指若以早上繁忙时间每小时20公里的车速为目标,收费标准定为8至31元,预计将有一半私家车驾驶者会改乘公共交通或改变行车时间。

放诸今日香港,若政府再就电子道路收费计划咨询公众,上述的评估值得进一步探讨。例如,仍以每小时20公里为车速目标是否合理?政府所收取的「挤塞罚款」,会用于疏导交通,还是其他用途?另外,今次交咨会建议在中环湾仔绕道通车后,以挤塞严重的中区为试点,设立电子道路收费站,但中区附近是否已预留泊车空间予有意转搭公共交通的驾驶者?若驾驶者转换交通方式,到时公共交通工具会否不胜负荷,需要什么配套安排,对附近道路的影响又如何?以上种种,皆是有关试验需要考虑的地方,也是将试验延伸至全港实施前需要回答的问题

三次研究 三次搁置

其实在交咨会提出电子道路收费计划之前,本港已就此作过三次研究[9],最早一次可追溯至30年前。当时的港英政府进行历时21个月的试验性计划后表示,该方案在技术上可行,不过其后并没有落实。

搁置原因之一,是政府在1982年将牌照年费增加三倍,并上调首次登记税和燃油税,令私家车数目减少;地铁港岛线于1985年开通,亦大大纾缓了公共交通的压力。 [10]另有学者指,1980年代初的股灾令市民实质收入低于经济增长,私家车购买需求因此减低;亦有​​公众对于计划须安装录影镜头带来的私隐问题表示关注。 [11]各种因素之下,政府最终放弃推行有关计划。

及至2000年代初,政府重提电子道路收费,运输署在2001年的可行性研究报告中指,若私家车每年增幅控制在3%以下,交通状况便与1980年代相若,无实施电子道路收费的必要性。报告发表后数年,私家车数目的上升幅度的确不算明显。 2003年甚至减少了0.6%。 [12]加上当局认为中环湾仔绕道竣工后,港岛东西向塞车情况将有所缓解,故再次表示毋须实施电子道路收费。 [13]

昔日的搁置原因今天仍然适用

历经数十载,当局再次提出电子道路收费,是否恰逢时机?正如前文提及,现时路面行车缓慢,私家车增长率亦已超过十年前。若以2000年代当局以私家车增长率达3%为考虑推行「挤塞罚款」的标准,如今达4.5%的增幅,理应获得正视。

然而,再逐一分析以往搁置电子道路收费的理由,现时开征是项收费与否,并非理所当然。首先,在1980年代,因加税和铁路网络扩张,路面塞车得以改善,是当日政府放弃实行「挤塞罚款」的主因。至于今次,在交咨会提出就电子道路收费咨询公众的同时,政府已表示有意上调首次登记税和牌照年费,而本港以铁路为骨干的公共交通系统,亦正逐渐完善(包括为配合人口增长和地区发展的多条铁路延线未来陆续落成,以及政府于去年公布的《铁路发展策略》中提议的新建七个铁路项目)[14],再加上中环湾仔绕道工程预计​​会于2017年完工,各种因素配合起来,当年政府搁置征费的主要理据,仿佛于今天重现。

再者,昔日市民所关注的私隐问题,现时各地政府仍未见推出为公众接受的解决方案,即使在电子收费计划推行较为成熟的新加坡,同样的质疑始终挥之不去。 [15]

另有意见批评,新加坡实施的电子道路收费,实乃剥夺市民的驾驶权利。 [16]现时每百名港人拥有约七辆私家车,较十年前平均每百人拥有约五辆私家车有所上升。 [17]在此情形下,实施电子道路收费,可能也会招致类似的质疑。

单一措施难成事综合管理方为上策

说到底,电子道路收费系统只属交通管理设计的一部分,其成效和实施的时机,需与其他疏导交通的措拖一并审视。全球首个采用电子道路收费系统的新加坡,也不是单靠一项措施管理车流。该国于1988年正式使用该套系统,根据用者自付原则,当驾驶者于繁忙时段使用收费道路,电子道路收费系统便向其收取费用。新加坡政府会作定期检讨,若发现交通流量速度加快,收费水平便可能调低。 [18]

而在电子道路收费以外,严格的车辆配额制度,亦是令新加坡成为交通管理设计范例的关键。要在新加坡拥有一辆汽车,代价不菲。除车价和各项税款,另须竞投拥车证(Certificate of Entitlement)。由于当地设有颇为严苛的车辆配额制度,限制每年使用路面的新登记车辆数目,令拥车证价格居高不下。今年4月拍卖出的一张拥车证,拍卖价便高达7.8万新加坡元(即约45万港元)。 [19]拥车证成本高昂,自2009年起,当地私家车按年增幅仅为1.5%,新加坡政府更希望未来将增长率降至0.25%。 [20]

除了电子道路收费和车辆配额制度,当地还利用中央智能运输系统,收集和发放即时交通资讯,协助驾驶者以最便捷的方式到达目的地,并保持交通畅顺。新加坡政府又设立网站「One Motoring」,随时管理交通,以及列载各电子道路收费站的不同时段收费。 [21]去年当地政府发表的官方文件《智能运输2030》(Smart Mobility 2030),更为新加坡未来15年如何发展智能运输系统设定策略及愿景。 [22]

本港于1970年代开始发展智能运输系统,起步算早;运输署现时在网站即时更新路面将况,并设交通管制和监察系统等,相信也有助实施电子道路收费。 [23]然而要纾缓交通挤塞,难以单靠一项措施。包括控制车辆数目、提升和善用道路容量、鼓励驾驶人士改乘公共交通工具等在内的整体规划,才是治本之道。

1 《香港道路交通挤塞研究报告》,交通咨询委员会,2014年12月。
2 「交咨会欢迎政府计划推展交通挤塞研究报告建议」,取自政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/general/201505/12/P201505120597.htm,2015年5月12日。
3 「香港便览:道路设施」,香港政府一站通,2015年5月。
4 同1。
5 「香港便览:交通」,香港政府一站通,2014年9月。
6 同1。
7 「表4.1(a) : 按车辆种类划分的车辆登记及领牌统计数字」,运输署统计数字,2015年4月。
8 同1。
9 同1。
10 《电子道路收费可​​行性研究》,运输署,2001年4月。
11 "Electronic Road Pricing: Developments in Hong Kong 1983-1989,"Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 24, No. 2 , May 1990, pp.203-214, Publisher: London School of Economics and Political Science and the University of Bath.
12 “The Annual Traffic Census 2003,” Transport Department, May 2004.
13 同10。
14 《铁路发展策略2014》,运输及房屋局,2014年9月。
15 Artem Chakirov and Alexander Erath, “Putting a price on travel,” Today (Singapore), April 24, 2013.
16 「有关香港道路交通挤塞的背景资料简介」,交通事务委员会,立法会CB(4)922/14-15(05 )号文件,2015年5月6日。
17 「表1.1:公共交通乘客人次、道路、车辆拥有率及交通意外的主要统计数字」,运输署,2014年12月。
18 「交通事务委员会访问团前往新加坡进行职务访问以研究其发展和提供公共运输设施及制订交通管理措施方面的经验的报告(2014年9月23日至26日)」,立法会CB(4)799/14-15(01)号文件,2015年4月17日。
19 “COE prices stay high ahead of supply spike,” AsiaOne, April 23, 2015, http://business.asiaone.com/news/coe-prices-stay-high-ahead-supply-spike< /a>.
20 同18。
21 “traffic.smart,” One Motoring, http://www.onemotoring.com.sg/publish/onemotoring/en/imap.html?param=redirect, last accessed July 15, 2015.
22 “Smart Mobility 2030,” Land Transport Authority of Singapore, 2014.
23 「智能运输系统方面所达致的成就」。取自政府运输署网站:http://www.td.gov.hk/tc /transport_in_hong_kong/its/its_achievements/index.html,最后更新日期2015年4月2日。