时事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-07-29 | 《经济日报》

做好社区参与 纾缓市建局财政压力



7月初,市区重建局(市建局)推出第四轮「需求主导」计划,并首次提高申请门槛,要求集齐八成业主支持及重建地盘面积达700平方米,才可启动重建。据报道,过往需求主导每个项目平均亏蚀两至三亿元,市建局考虑到财政负担,故作出调整。 [1]

除「需求主导」小型重建项目,有传媒早前引述顾问公司McKinsey的检讨报告指,市建局近年投放大量资源进行复修、活化、保育等项目,但大部分不赚钱,质疑其商业模式在财政上难以维持。 [2]据市建局上月公布的财务状况,2014/15年度该局录得11亿元营运盈余,较上年度亏蚀23亿元大幅改善,但预计未来数年将面对财务压力。 [3]

市建局财政能否自给自足,一直备受关注。作为负责市区更新的法定机构,无论是「囍帖街」重建后变身豪宅和商场,或是「需求主导」、「楼换楼」等计划,过去也曾被批评侧重盈利,忽略社区诉求。刚上任的市建局行政总监林浚在最近的传媒专访中坦言,市建局在实践社会责任的同时,必须考虑各项目的财政负担。 [4]遥望将来,改善市区老化的需求只会有增无减,如何平衡「财政自给」和「以人为本」,继续改善市区建设,实在不易。

需求主导 一蚀再蚀

市建局以重建、复修、保育和活化作为核心业务。除政府初期注资的100亿元,及以收取象征式地价拨地作支援,市建局需「自食其力」,其收入主要是来自重建项目中征得土地的投标价,减去收楼及其他运作开支后所得的盈余。 [5]而令人担心的是,市建局过去出现数个亏损项目,以「需求主导」先导计划为例,推出三年多累计蚀约30亿元。 [6]


资料来源:《市区更新政策研究- 初议报告》,香港大学。

市建局在2011年推出「需求主导」计划,以回应公众就扩大重建过程中的社区参与和民意基础的期望。该计划下,业主只要集齐六成七的支持签名(首三轮计划),便可向局方申请重建收楼,一改以往「由上至下」的重建程序。

一般重建方式是由局方主导,市建局可按楼宇重建的迫切性、财政能否负担为考虑,选择是否启动重建项目。若仅从商业角度出发,重建商会选择身处地段地积比较低的旧楼,因重建后可要求增大地积比,「赚取」最多利润。但「需求主导」下,市建局的角色较为被动,若达到一定社区共识,是否有利可图便成次要考虑。首三轮先导计划共收到110个申请[7],但市建局只展开其中九个项目,大多亏蚀收场。 [8]

「需求主导」项目出现亏损后,市建局成立专责委员会作出检讨,并在去年底宣布提高门槛:须集齐八成业权,申请重建地盘面积亦由最少400平方米提高至最少700平方米,方可启动项目[9],变相增加重建难度。新标准在本月推出的第四轮计划时实施。 [10]

另有消息指,局方更为需求主导项目亏蚀金额设下每年5亿元的上限。 [11]虽然市建局否认修订是为财政止蚀,但亟待修复的部分旧楼会否因此难获重建,需求主导是否会变成财政主导,不免招人猜想。

不堪成本飙升中环街市活化变阵

重建项目蚀本,活化保育工作更在多年前已被指入不敷支。政府2009年交由市建局负责活化的中环街市项目,便因建筑费过高,要将原本的「漂浮绿洲」设计方案简化,预算造价由15亿大减至初时拟订的5亿元。 [12]有保育团体表示欢迎,认为简单活化胜过花巧的设计。不过经过长时间咨询的方案被轻易推翻,亦惹来质疑。 [13]

「漂浮绿洲」方案从2011年公众评选中脱颖而出,原设计是将整个中环街市的天台层拆除,改建成升起的天台、空中花园及泳池,作为公共空间,当时预计耗资5亿元。但其后先是受《中区分区计划大纲草图》司法覆核影响,市建局无法向城规会提交规划申请;待城规会2013年通过「漂浮绿洲」方案,并放宽中环街市高度限制,又有人提出司法覆核表示反对;到去年传出地政总署要求市建局以一般地产项目标准补地价,令保育工作再遇阻滞。几经周折,中环街市的项目成本大增两倍至15亿元,致使市建局决定简化设计,将成本控制在5亿元以内。 [14]

高地积比地段买少见少盈利空间受压

上述两例只是市建局未来财政压力的冰山一角。今年年初,特首在《施政报告》中称,将透过市建局等机构增加资助房屋供应,市建局其后宣布将启德「楼换楼」项目「焕然壹居」改作资助房屋出售。有报道指,该项目的定价和申请门槛均高于居屋,但因以折扣出售,预计亏损超过四亿元,市建局将与政府商讨如何摊分。 [15]

市建局的任务加重,可提高地积比的地段又买少见少。如九龙区重建项目的旧楼发展密度已是六至七倍,跟地皮住宅地积比上限(约7.5倍)相差无几,可增建楼面有限[16],市建局想透过尽用重建项目的地积比赚钱,难度愈来愈大。

与此同时,近年旧区翻新速度已赶不上楼宇老化。市建局原本目标是在2001年成立后的20年间重建2,000幢楼宇,但至2008年只重建了400幢,即年均50幢,为预期一半;当时亦估计至2018年的十年内,平均每年约有500幢楼宇达设计使用的50年期限,亟待修复重建。 [17]市建局要追回进度,财务开支势将剧增。

由土发到市建 权力大增

压力重重,而最令人头痛的是,市建局若要坚持财政自给,余下的其实板斧不多。 2013/14年度亏蚀23亿元后,市建局归因于收楼受阻影响招标、建筑成本上升及发展商出价审慎,令项目要加大拨备。 [18]在上述的因素中,收地无疑甚为棘手,但其实市建局成立后,收地的难度已大大减低。

市建局前身为1988年成立的土地发展公司(土发公司)。与市建局近似,土发公司的的权力包括规划、收购及征集土地,并自负盈亏。但土发公司缺乏法定权力,在处理收地赔偿和安置时,须以公平合理为前提,令征集土地更为需时。 [19]

举个例子,如果有业主不愿意交出土地,土发公司会将个案交由独立审裁处审核收地条件是否公平合理;若审裁处提出的条件仍不获业主接纳,则由政府引用《收回土地条例》[20]收回该地,过程迂回并牵涉额外时间和人力资源,加重财政负担,亦导致市区重建步伐缓慢,如亚皆老街和上海街的重建计划,便经历12年才可完成。 [21]

收楼程序已简化赔偿金额亦难减

当时有意见认为土发公司冗长的收楼程序,拖慢重建,因此市建局成立后被赋予更大权力,「公平合理」也没有出现在市建局的收楼程序及原则之中,在处理收地赔偿时,市建局甚少需要与受影响人士进行漫长的讨价还价。若未能收回业权,市建局可直接向政府申请引用条例,在三个月内强行收回。 [22]

由此可见,市建局的收楼程序已远较土发公司年代简化,甚至为人诟病。数年前的湾仔囍帖街重建项目,收楼期间便引起广泛关注,成为近年保育意识抬头的案例。市建局成立时确立「以人为本」的原则,希望减少更新过程中对社会网络的破坏;[23]这一方针亦被写入2011年发展局订下的《市区重建策略》中──以人为先、地区为本、与民共议,并沿用至今。 [24]要再从简化收楼程序控制市建局成本,已不切实际。

有利可图的项目不多,收楼程序亦难再简化,减少收楼时的赔偿标准又是否可行?市建局的主要支出之中,大部分是用于收购楼宇。目前,市建局按同区七年楼龄市价作为赔偿标准,较土发公司掌管时的十年楼龄有所提高,理论上受影响业主可获更多赔偿。但过去几年楼价不断攀升,社会对重建补偿的期望亦相应提高,何况现时七年之说是否公平合理已不乏争议。因此从赔偿标准入手减低成本,也是不切实际。

东京和台北:增社群参与减重建阻力

若加快收楼和收紧赔偿标准皆不可取,那透过扩大社群参与,减轻重建成本,又是否可行?本港邻近城市,包括东京和台北的市区更新进程中,社区力量皆发挥重要作用。其中台北的市区更新,以市场主导,标榜自下而上,与本港需求主导计划十分类似。当地多数项目是以居民与发展商共同发起,并向政府申请重建,以此减轻政府的财政及行政责任。 [25]

日本也十分重视社群力量,如市政府发起重建计划,会邀请私人发展商及居民共同参与;在宣布规划时,会成立一个包括各利益相关者代表的专题论坛或平台,让他们直接参与商议规划、制定决策及监管重建过程。业主或租户亦可选择在重建后继续居住。 [26]社群意见得到聆听并贯彻至重建安排,自然有助减少地区阻力。

但台北和日本的模式却在香港出现水土不服。首先,市建局的「需求主导」计划本意为凝聚社区共识,但需获大部分业主同意的规定,反被质疑令社区关系紧张;[27]前文亦提及,该计划下的九个项目,令市建局亏蚀数十亿元。另从过往经验,土发公司遵循公平合理原则,与居民谈判商讨,但仍不时出现反效果,拖慢重建。而市建局推出启德「楼换楼」迁置重建居民,也出于种种原因,参与住户寥寥无几。 [28]

地区为本 香港如何实践?

香港大学2009年的相关研究指出,本港政治、社会和文化背景与其他城市并不一样,日本文化重视和谐与共识,香港则强调多元化;而较诸日本和台北,香港的社区力量相对薄弱,区议会功能未能好好发挥。 [29]因此在制定市区更新策略时,其他地方经验难以全套照搬至本港。

客观限制亦令本港居民难以积极参与重建。举例说,虽然市区更新策略列明优先重建地区,但由于市建局的赔偿一般较市价为高,为避免投机者有利可图,涉及市建局在目标地区内具体哪一幢楼宇或实际的范围,被视为高度机密,并不会提早公布,因此业主难以参与重建范围的早期规划。 [30]另外,不少受影响居民希望原区安置,但市建局曾以当区没有足够安置单位为由拒绝要求,引起居民不满,影响重建进度。 [31]

由此可见,以增强社群参与来避免因收地带来的额外阻力和开支,某程度已超出市建局的控制范围。不过,这不代表没有改进空间。当局2011年时曾以九龙城区为试点,设立市区更新地区咨询平台,吸纳区内人士意见协助重建,政府及市建局代表均参与其中。 [32]可惜除此以外,至今仍未见其他项目成立相关咨询平台。现时重建项目的社区关注,大多由民间发起,但由民间知悉重建计划到发起运动关注,或已错过及早凝聚共识的时机。市建局看来也明白这个道理,其行政总监林浚在访问中亦表示,希望未来该局的工作更加透明,赢得公众信任。 [33]其实话说回来,赢取公众信任,不只是为了市建局的工作畅顺,毕竟以人为先、地区为本,本是更新市区的初衷。

 

 

1 〈需求主导重建增财政考虑挨轰〉,《苹果日报》,2015年7月10日,A16页。
2 〈批复修赚得少研地盘卖断发展商顾问19招倡市建「向钱看」〉,《明报》 ,2015年4月15日,A04页。
3 〈百利保富豪联手中标市建酒店项目投资10亿〉,《信报》,2015年6月17日, A04页。
4  Fanny WY Fung, “URA boss vows to rebuild trust,” South China Morning Post, July 20, 2015. < /span>
5 《市区更新政策研究- 初议报告》,香港大学,2008年9月。
6 〈市局需求主导8项目蚀30亿〉,《香港经济日报》,2014年5月22日,A30页。
7 「立法会九题:需求主导重建项目先导计划」。取自政府新闻网网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201405/14/P201405140622.htm,最后更新日期2014年5月14日。
8  纪晓风,〈需求主导重建止血年蚀不超5亿元〉,《信报》,2015年6月2日,A16页。
9 「市建局修订「需求主导」重建项目先导计划及『中介服务』」先导计划」。取自市区重建局网站:http://www.ura.org. hk/tc/media/press-release/2014/20141205.aspx,最后更新日期2014年12月5日。
10 同13。
11 纪晓风,〈需求主导重建止血年蚀不超5亿元〉,《信报》,2015年6月2日, A16页。
12 「中环街市活化规模或会大幅缩减」。取自有线宽频网站:http://cablenews.i-cable.com/webapps/ news_video/index.php?news_id=458596,最后更新日期2015年5月23日。
13 〈造价飙至15亿活化中环街市恐烂尾负责建筑师质疑政策欠延续性〉,《苹果日报》,2015年4月18日,A04页。
14 同12。
15 张美琪,〈焕然壹居300伙拟市价75折推〉,《香港经济日报》,2015年4月1日, A06页。
16 〈市建局蚀23亿重建恐拖慢〉,《信报》,2014年6月18日,A01页。
17 同5。
18 同16。
19 《深水埗市区重建计划赔偿及安置评估研究》,深水埗区议会、房屋事务委员会辖下市区重建问题工作小组》,2001年2月。
20 前称《收回官地条例》。
21 同19。
22 「补偿及编配安置常见问题」。取自市区重建局网站:http://www.ura.org.hk/tc/schemes-and-policies/redevelopment/faq/compensation-and-rehousing-faq/owners/q18.aspx,最后更新日期2011年11月15日。
23 同5。
24 《市区重建策略》,发展局,2011年2月。
25 《市区更新政策研究撮要》,香港大学,2009年3月。
26 同25。
27 「『需求主导』易令业主起矛盾」。取自香港独立媒体网站:http://www.inmediahk.net/node/1016242,最后更新日期2013年4月16日。
28 「市建局『楼换楼』的0% 参与率」。取自香港独立媒体网站:http://www.inmediahk.net/node/1016376,最后更新日期2013年4月26日。
29 同25。
30 同25。
31 「『行动呼吁』要求市建局永不外判、原区安置、兴建公屋」。取自顺宁道重建区69-83网站:https://shunning6983.wordpress.com/2015/04 /23/shunning425/,最后更新日期2015年4月23日。
32 「立法会七题:市区更新地区咨询平台」。取自政府新闻网网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201101/05/P201101050188.htm,最后更新日期2011年1月5日。
33 同4。