时事分析 | 公共行政及法制 | 2015-08-31 | 《星岛日报》

智障 = 没有能力投票?



屯门的新生银禧宿舍,被指有中度弱智人士登记为选民[1],另有传媒报道,有中度智障的院友,「『未学过』、『唔识』何谓选民」,却曾被「姑娘」带往投票[2],令人怀疑有人利用智障人士种票。

种票造假,必须杜绝。但事件带起了一个值得讨论的话题:社会应否限制智障人士的选举权?根据本港法例,诸如智障人士或精神病患者,的确可能会因为被视为「精神上无行为能力」,而丧失投票、参选等权利。但这种做法的争议其实颇大,在一些国家甚至要为此闹上法庭。究竟其争议何在?

根据《立法会条例》,若有人根据《精神健康条例》「被裁断为因精神上无行为能力而无能力处理和管理其财产及事务」,就会失去登记为选民的资格[3]、在选举中投票的资格[4],以及获提名为候选人的资格[5]。类似限制也见于《区议会条例》中。 [6]

另外,《精神健康条例》的第二部指,法庭可以因应申请进行硏讯,以判定一个人是否因「精神上无行为能力」而无能力处理和管理自己的财产及事务。上述申请可由该人的任何亲属、根据法例而被委任的监护人、社会福利署署长或法定代表律师提出,而申请须附上两份医生证明书,证明该人因精神问题而缺乏以上能力。 [7]法庭在收到申请后,可要求该人接受检查,然后在取得相关智能及精神状况报告[8],并聆听过证供及论点后,决定被指称的状况是否属实。 [9]若法庭决定被指称者的确如此,该人就将连带失去选举方面的权利。

国际条约趋势:给精神病患者一票

要判断以上对精神能力有障碍者选举权的限制是否合理,便要讨论选举权在什么情况下可被限制。根据《香港人权法案条例》,凡是永久性居民,不受无理限制,均应有权利及机会在选举中投票及被选。 [10]联合国的《公民及政治权利国际公约》(International Covenant on Civil and Political Rights,下简称「《公约》」)第25条亦指,每个公民都应在没有不合理限制(unreasonable restrictions)的情况下,获得投票以及被选的权利和机会。 [11]从《香港人权法案条例》到《公约》,「不合理限制」都是其中的关键词。

联合国人权事务委员会(United Nations Human Rights Committee)在1996年时指,公民行使《公约》第25条的权利不应受到限制,除非限制的理据是由法律所订出及为「客观和合理」(objective and reasonable),并举例指一个人若被确定为「失去精神能力」(mental incapacity),则可能是一个限制该人投票及当选的权利的理据。 [12]

虽然当年联合国人权事务委员会的立场,似是认同可以限制精神有问题的人的选举权,不过联合国人权事务高级专员办事处(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)在2011年发表有关残疾人士参与政治及公共事务的硏究时,提出了另一说法,指出当时的法律环境对比1996年时大为不同,大部份的投票限制,尤其是以心理和智力障碍作为限制投票权和被选权的理据,违背了禁止歧视条例以至当时对民主的理解。 [13]

除了《公约》外,联合国在2006年通过,并自2008年8月起在香港生效的《残疾人权利公约》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities),当中的第二十九条订明,缔约国应当保证残疾人士享有政治权利,并且有机会在与其他人平等的基础上享受这些权利,包括享有选举及被选举之权利。 [14]重要的是,此处并没有提出任何有关「合理限制」的规定,或者容许对残疾人士组别作出例外处理。 [15]

单就投票权而论,环顾国际,除了各种公约外,一些法庭的裁决确认了精神障碍者的投票权。在2013年,日本东京的法院便裁定当地禁止需要监护人照料的成年人投票之法例违宪,案件的焦点之一,是限制投票以及被选的权利能否因为智力障碍而​​被限制。 [16]在此案裁决后,日本议会在74天后修改了相关法律,令到约13万人重获投票权利。 [17]

另外,欧洲人权法院(European Court of Human Rights)在2010年裁定,匈牙利以宪法褫夺一名患有躁郁症而须受某程度监护的匈牙利人的投票权,违反《欧洲保障人权和基本自由公约》(Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms)内有关保障选举权的内容。 [18]

虽然如此,联合国人权事务高级专员办事处在2011年的硏究指,只有少数国家会让有心理及智力障碍的人亳无限制地享有政治参与权,其中加拿大在联邦层面已取消了所有相关法律限制,但省层的限制仍然存在。 [19]英国就在2006年通过的《选举行政法》(Electoral Administration Act 2006)中,取消了普通法内人们因为其精神问题而被禁止投票的相关条例。 [20]

香港亦有精神障碍者的投票权讨论。社区组织协会在2013年因不满香港的精神病患者的投票权被剥夺,曾硏究提出司法覆核。 [21]平等机会委员会(下简称「平机会」)在2014年进行的歧视条例检讨公众咨询中,一方面提出应修订残疾歧视条例,明确禁止歧视残疾人士角逐选举和投票,不过同时亦指平机会认同《立法会条例》和《区议会条例》约束「精神上无行为能力」的人的投票权有合理目的。平机会指条文可以制定例外情况,订明只要有合理且相称的目的,限制残疾人士参与选举并不违法。 [22]

联合国人权事务委员会于2013 年关于香港政府履行《公民及政治权利国际公约》报告中,对《立法会条例》和《区议会条例》内以有精神、智力或心理障碍,没法处理财产及事务的理由而褫夺相关人士投票权的条文提出关注,认为香港应修例,以确保精神、智力或心理障碍人士的投票权不会被无理否定。 [23]

权利是否受限以投票能力作准

究竟香港对于精神障碍的投票权,有否施加不合理的限制?如前文所言,现时的条文下,并非所有精神有障碍的人都失去投票权。根据《精神健康条例》,一个人即使「精神上无行为能力」,亦即精神紊乱或弱智[24],还需要法庭收到申请,再进行硏讯,判定其没有能力处理和管理自己的财产及事务,才会失去选举相关的权利。若以此看,门槛不低,因为要有人主动作出申请,法庭才会进行硏讯。

但另一方面,现行法例也可谓「铁索连舟」,将一个人的选举权利和其处理和管理自己的财产及事务的能力捆绑。医生及法庭判断一个人没有处理财产及事务的能力时,是否代表那个人没有处理选举事务能力,值得商榷。有本地精神科医生形容投票只比食饭和看演唱会复杂一些,医生只要问几个简单问题,包括知否投票意义、对象和后果,已能判断病人有否能力投票;被裁断为无能力处理和管理其财产及事务,不一定无能力投票。 [25]

再参考前述国际上法庭的判决依据,考虑是否对精神障碍者的投票权施加非一般的限制时,准则也是当事人在选举中的判断能力。日本东京法院的判决指出,投票及参选是一种根本权利,在日本宪法中受保障,以一个人失去作出判断的能力为由而对此作出的限制不能不合理。案中人虽由监护人照料,然而日本的民法(Civil Code)并没因此定义案中人是失去了判断能力,因为相关的监护人制度目的,在于保障失去管理自己财产能力的人的权利,而管理自己物业能力与投票及参选能力并不相同,以某人需要监护人照料而剥夺其投票权利的法律属违宪。 [26]

欧洲人权法院在2010年针对匈牙利的判决中亦指出,虽然各国的立法机构就决定谁有投票权一事上应有一定的自由度(margin of appreciation),但匈牙利法律不理须接受某程度监护的人的实际能力,而划一褫夺他们的投票权,超出了合理的自由度,又谓当要限制从前受到相当歧视的弱势社群,例如智障人士的基本权利时,各国的自由度就应更细及必需要有十分合理的理由;法院同时质疑将全部有智力和精神障碍的人划为同一类别的做法。 [27]以上可见,现时香港将一个人的选举权和其处理和管理自己的财产及事务的能力捆绑,便未必符合上述判决提出的原则。

让所有人都手握一票,当然美好,不过若要落实,便不能「一视同仁」,因为个别人士的确需要额外措施,以确保他们手中一票能反映其意愿,而没有被利用。英国皇家精神科学院(Royal College of Psychiatrists)在2015年推出的指引中,便关注到这个问题,建议可以询问精神病人想不想登记做选民以及是否想投票,并为他们提供额外协助。不过,这些协助必须尊重他们如何运用手中一票的意愿,而亲戚、看护者、病院职员不能影响到他们的投票选择。此外,英国的选举容许投票者邮寄或代理投票,以便精神病人行使投票权。 [28]本港亦有精神科医生建议政府在病房及医院设立票站,让通过评估的病人投票。 [29]

精神障碍者能否投票,不只关乎人权,以及精神障碍者会否被利用。有权投票者,其生活状况往往较易获得政客及政府关注,这一点,也适用于精神障碍者。在英国早前的大选中,自由民主党(Liberal Democrats)便以精神健康作为政纲的主要内容之一,推出Manifesto for the Mind: Ending the discrimination against mental health,详细介绍自由民主党过往数年在联合政府中如何改善了精神健康服务,以及未来希望落实的措施等。 [30]香港虽然在普选特首的议题上触礁,不过讨论选举制度的空间仍在,这不只是推进民主的工作,也可以跟改善民生息息相关。

 

 

1 「本台发现有中度弱智人士登记为选民」,商业电台,2015年8月14日,http://www.881903.com/Page/ZH-TW/newsdetail.aspx?ItemId=816760&csid =261_341
2 「智障院舍现可疑选民登记中度智障院友不知何谓选民『姑娘』曾带投票」,《明报》,2015年8月24日,A6页。
3 香港法例第542章《立法会条例》第31条,版本日期:2012年10月1日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/ 02BD7F1B360565B3482575EF0017962C/$FILE/CAP_542_c_b5.pdf
4 同3,第53条,版本日期:2012年8月2日。
5 同3,第39条,版本日期:2012年10月1日。
6 资料来源:香港法例第547章《区议会条例》第20条,版本日期:1999年3月19日、第21条,版本日期:2002年12月27日、第30条,版本日期:2009年10月30日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/9AB40823F4786FF3482575EF0018394D/$FILE/CAP_547_c_b5.pdf
7 香港法例第136章《精神健康条例》第7条,版本日期:1999年2月1日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/ C4B0924526836D18482575EE0043261B/$FILE/CAP_136_c_b5.pdf
8 同7,第9条,版本日期:1999年2月1日。
9 同7,第10条,版本日期:1999年2月1日。
10 香港法例第383章《香港人权法案条例》第8条,版本日期:1997年6月30日,香港人权法案第二十一条,http://www.legislation. gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/9D25A754D7BBD852482575EE00791157/$FILE/CAP_383_c_b5.pdf
11 "International Covenant on Civil and Political Rights," Article 25, Treaty Series 999, United Nations General Assembly, December 19, 1966.
12 "General Comment Adopted By The Human Rights Committee Under Article 40, Paragraph 4, Of The International Covenant On Civil And Political Rights - Addendum: General Comment No. 25 (57) ," United Nations Human Rights Committee, August 27, 1996, p. 3.
13 "Thematic Study by The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on participation in political and public life by persons with disabilities," Human Rights Council, December 21, 2011 , http://daccess -dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/175/27/PDF/G1117527.pdf?OpenElement, p. 7.
14 「残疾人权利公约适用于香港」,香港特别行政区政府劳工及福利局,http://www.lwb.gov.hk/UNCRPD/Publications/22072008_c.pdf,第36及37页。
15 同13,p. 8.
16 Kyodo, "Adult ward should have right to vote: court," The Japan Times, March 14, 2013, http://www.japantimes .co.jp/news/2013/03/14/national/crime-legal/adult-ward-should-have-right-to-vote-court/#.VYFHslLlrct.
17 "Voting Rights Restored by the Revision of Election Law in Japan," Inclusion international, June 1, 2013, http://inclusion-international.org/voting-rights-restored-by-the-revision- of-election-law-in-japan.
18 "Case of Alajos Kiss v. Hungary (Application no. 38832/06)," European Court of Human Rights, August 20, 2010, http://hudoc.echr.coe.int/webservices/content/pdf/001-98800 ?TID=nlznbgtpxd, p. 14.
19 同13, pp. 9-10.
20 "Electoral Administration Act 2006: 2006 c. 22, Part 8, Legal incapacity to vote, Section 73," Legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/22/section/73 , accessed June 24, 2015.
21 梁家欣,〈社协拟争精神病者投票权质疑条例违宪引外国案例兴讼〉,《信报》,2013年9月23日,A10页。
22 《歧视条例检讨:公众咨询文件》,平等机会委员会,2014年7月,第83及84页。
23 "Concluding observations on the third periodic report of Hong Kong, China, adopted by the Committee at its 107th session (11 – 28 March 2013)" CCPR/C/CHN- HKG/CO/3, United Nations International Covenant on Civil and Political Rights Human Rights Committee, April 29, 2013, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d/PPRiCAqhKb7yhsr2bAznTIrtkyo4FUNHETCQ0Y7P/ow040gd8LZ9d1NQukCEhx4dNtgXsWJSk7fStTBMEzKOWsqHv9SlKqzjoKxDQTLMy/CcDkaXOwTD/eb8avpf8ty9DnWVTylSVEmRoVg==< span style="font-size: 10px;">, p. 6.

24 同7,第2条,版本日期:1999年2月1日。
25 梁家欣,〈精神科医生倡病房设票站〉,《信报》,2013年9月23日,A10页。
26 "Deprivati​​on of voting rights found unconstitutional in Japan," Inclusion international, March 14, 2013, http://inclusion-international.org/depriviation-of-voting-rights-found-unconstitutional-in-japan.
27 同18,pp. 1, 2, 11, 12.
28 "Voting rights for mental health patients," Royal College of Psychiatrists, 2015, http://www.rcpsych.ac.uk/pdf/RCPsych guidance on voting rights for in -patients.pdf.
29 同25。
30 "Manifesto for the Mind: Ending the discrimination against mental health," Liberal Democrats, https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/libdems/pages/8632/attachments/original/1427785664/MentalHealthMiniManifesto_2015_30_03_15_copy.2-8 .pdf?1427785664.