时事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-09-02 | 《经济日报》

从铁路超支看公共工程的审批及融资



港铁公司近日公布上半年业绩报告,继早前高铁造价大增203亿(港元,下同),报告指又有多个铁路项目出现超支。其中,南港岛线工程由去年修订的152亿[1],增加至169亿港元;观塘线延线的建造费用亦由最初53亿升三成半[2 ],至72亿港元,完工日期更由明年年中,推迟至明年第三或第四季。另一由政府拨款兴建的沙中线项目,前期工程费增加12.7亿,港铁表示,实际造价估算则要待明年年初才能完成。 [3](表一)

基建工程超支近年屡见不鲜,上述铁路项目虽然由港铁公司建造和营运,但不少是由政府公帑直接拨款,或以补助金的方式资助兴建。以高铁香港段工程为例,项目费用全数出自公帑,因其开支特别庞大并不断超支,自2010年上马以来,受到广泛关注。

高铁工程一再超资

高铁工程最近一次爆出超支延误,则是在今年6月,负责项目的港铁公司证实,高铁造价预计高达853亿元,较原本650亿元的预算多出逾三成,相等于另一跨境基建──港珠澳大桥香港段最新造价(359亿元[4])约2.38倍。

工程展开至今的五年间,开支估算一路飙升,继去年7月修订为715.2亿元[5],港铁不足一年再将金额提升至853亿元,迄今已超支203亿元。另由于工程延误和「一地两检」安排尚待公布,影响配套设施工作,通车时间再度押后至2018年第3季。 [6]

开支连年攀升,公众难免担忧。虽然当局表明会为工程造价封顶,并追究港铁责任,但是港铁作为上市公司,最大股东正是香港政府,若双方对簿公堂,大部分的诉讼费用恐怕要由公帑支付。公众亦担心,为填补超支部分,港铁可能会将超支代价转嫁予市民,大幅增加车费。难怪有立法会议员建议停工「止蚀」,将资金用作其他发展。 [7]

高铁工程前途未卜,无论结果如何,其影响已不限于高铁工程。一朝被蛇咬,十年怕井绳。若政府未能释除公众疑虑,将来推展其他大型公共工程时,只会遭遇更大的阻力。故此,在各方探讨工程应否继续、如何继续的同时,必须详尽交待为何出现巨额超支,以及超支是否无可避免。

低估开支增长

先说第一个问题。港铁今年6月底向立法会提交的文件解释,推高高铁造价估算的一个主因,是工资、物料等建筑成本的持续上升。 [8]

但其实在估算工程造价时,政府通常已因应通胀预留一笔款项(即「价格调整准备」费用),应付工人工资及材料价格在工程期间的变动。智经曾撰文指出,近年基建工程频频超支,原因之一正是通胀费用的预算误差。以原本预算35.6亿元的中环填海计划第三期为例,当局初时的估算,是假设2003至2008年的建造价格下调1.4%至1.6%,即出现通缩;然而到工程上马,实际造价却每年上升,个别年份甚至较估算大增105.9%[9],最终立法会要追加22亿元拨款支持项目继续进行。 [10]

高铁也不例外,自动工以来,建筑成本拾级而上,超出政府估算。据港铁资料,立法会拨出的650亿元工程预算,是基于政府预测2009至2013年公营楼宇及建造工程的价格每年上升2%,2014 年以后按年为3%。然而2009至2014年,实际按年增幅依次为3.1%、2.9%、5.9%、6.8%、5.1%及4.9%[11],全数高于当初预算。

工程期间,与铁路相关的工资成本亦大幅上升,混凝土工、钢筋屈扎工、焊接工及木工的每日平均工资,自2009年至今分别上升96.8%, 67.8%,61.1%及87.7%。港铁指,到高铁工程进入设备安装和竣工阶段,专业技术人员及熟练劳工的需求将会增加,但该类工人十分短缺,可能令问题恶化。 [12]过去几年政府大兴土木,基建工程、公营房屋拔地而起,抬高行业人手需求,港铁的解释不无道理。

应急费不够应急?

高铁工程预算大幅增加的另一主因,是工程延误引致额外开支,如去年一场黑色暴雨令其中一台机器严重损毁,导致部分工程出现九个月的延误。而西九龙总站入口结构复杂,未来需更多时间进行建造工程,将带来额外成本。 [13]

虽然高铁的拨款预算中已包含「应急费用」[14],但金额似乎并不足够。多年前有报道指,因高铁工程的地质问题及设计临时变更,仅承建商的索偿个案已达数百宗,申索金额达数十亿元。 [15]而据立法会财委会的拨款文件,当年高铁工程获批的应急费,以2009年价格计算只有约54亿元。 [16]

港铁今次提交的853亿元造价方案,包括832亿元的工程费用和21亿元的备用资金,虽然港铁指出21亿元的备用资金,会令成本控制更有把握,也可以兼顾因为过去及未来可能出现的风险而衍生的费用,但有关文件同时指出,853亿元的新造价,并未包括任何应急费用。 [17]

各有算盘 人为低估?

建筑成本估算误差,应急费不敷应用,令高铁造价大涨。政府未来推出新的公共工程项目时,是否稍微调整这些部分的开支估算,便可摆脱超支命运?理论上固然可以,但现实中未必如此简单。有意见认为,不少公共工程超支情况严重,正是由于政府初时尽量低估开支,待立法会财委会通过,工程启动后才追加拨款,到时「洗湿个头」,财委会不得不批准额外注资。 [18]

上述意见欠缺真凭实据,但空穴来风,未必无因。政府在2008年向财委会提交西九文化区项目216亿元的一笔过拨款申请时,未纳入综合地库的申请,其后须追加拨款,便有议员质疑当局试图掩饰西九计划超支,回避立法会对预算开支的监察。 [19]今年7月,政府承认西九工程正面临严峻的财政压力,虽然现时的拨款预算足够兴建第一批和第二批设施,但不足以应付设施落成初期所需的营运成本;另外,出于财政、土地等考虑,当局对于是否兴建音乐中心等在内的第三批项目,亦表示悲观。 [20]

高铁的拨款申请背后是否存在以上可能,难下定论,不过立法会议员田北辰称,据港铁当年估算,高铁项目实需耗资800亿元,惟政府采纳顾问提出的650亿元估算。 [21]高铁项目独立专家小组的报告同样指出,港铁曾在2009年时估计的成本远高于政府拨出的650亿。 [22]若两者所言属实,现时高铁工程的超支,极可能属预计之内。

融资模式受争议

开支的预算方式及审批程序需要反思,同样需要检讨,是工程的融资模式。 2010年1月立法会通​​过668亿元工程拨款,包括650亿元予港铁进行设计、建造、测试和试行运作,以及约18亿元用于项目监管及其他非港铁负责的相关工程。 [23]

其后,当局与港铁公司签订合约,以「服务经营权」的融资方式将工程交由港铁负责,即由政府出资并承担建造风险,港铁负责设计、建造等。政府拥有该铁路及工程完成后获得的回报。港铁的另一项目──沙中线亦是以此模式开展。凑巧的是,造价估算近800亿元的沙中线工程,亦同样面临超支和延误。这使人不禁疑问,「服务经营权」是否合适的融资方式?

现今不少的交通基建,均由政府鼓励私人参与兴建。以红隧为例,最初便是以「建造、营运及移交」(BOT)模式交由专营公司营运,到专营权届满,隧道的拥有权及控制权才交回政府。 [24]此模式虽然会令政府失去制定收费的主导权,但能降低政府承担的开支风险。

基建融资的另一种方式,是政府提供某种形式的财务资助予公营或法定机构,如造价预计会突破1,400亿元的机场第三条跑道(「三跑」),将由机场管理局(「机管局」)融资进行,除增加机场建设费和借贷集资外,机管局计划由2014/15至2023/2024年度,将暂停向政府派息。 [25]该局最新年报显示,2013/14年度机管局曾向政府派发53亿元股息[26],按此粗略推算,当局在未来十年共将失去530亿元股息收入,占三跑估算造价约四成。过往九广铁路也曾暂停向政府派股息,将资金投放在西铁和东铁支线的工程。 [27]这种融资模式的好处是政府不用直接注资,但万一工程连番超支,要政府不断停收或减收股息,同样会成为无底深潭。

就铁路项目而言,虽然多条路线采用「拥有权模式」,由港铁自行融资兴建,但当局会批出物业发展权或提供固定总额的非经常性补助金,资助部分工程。 [28]西港岛线项目便获公帑拨款127亿元,填补资金差额[29];过去几年,港铁更因地产项目获得巨额盈利。不过,地产项目的丰厚利润,亦成为港铁每次增加票价时为人诟病的一大原因。

高铁为何采用「服务经营权」模式?

其实在高铁项目之前,香港所有铁路均采用「拥有权模式」融资,由港铁负责融资、设计、建造和营运,并最终拥有该铁路。而这种融资模式的一大前提,是港铁认为有关工程有利可图,并愿意承担超支风险。自1998年以来,港铁和九铁公司以此模式推展的十项大型铁路工程,均未超出原本预算。 [30]以此看来,这种融资方式行之有效,既是如此,为何高铁和沙中线工程要以「服务经营权」模式推行?这就要从两铁合并时说起。

2007年底港铁和九铁公司正式合并,此前所有铁路项目均采用「拥有权模式」融资。该模式下,铁路公司以商业原则营运,并不会承办财务上不可行的铁路项目。 [31]据两铁合并时的协议,属铁路自然延伸的支线项目,会采用「拥有权模式」融资,如西港岛线、南港岛线和观塘线延线工程;其他新铁路项目,如高铁香港段和沙中线,政府则可采用「拥有权模式」或「服务经营权模式」推展。

2008年行政会议通过以「服务经营权模式」建造高铁,主要考虑是高铁乃连接内地并成为全国铁路网的大型跨境基建,其间不少工作须经两地政府协调,包括票价、行车时间、通关等安排,由港府直接拥有将有助解决这些问题。 [32]

参考另一大型跨境基建──港珠澳大桥,初时希望透过公开招标兴建,引入私人投资,再由粤、港、澳三地政府补贴资金不足的差额[33],不过最终仍决定以政府融资的模式进行。其时当局指,该模式下,三地政府对港珠澳大桥的收费水平有更大的控制权,并确保收费处于较低水平。 [34]

完善机制 加强沟通

高铁和港珠澳大桥均涉及中港两地政府合作,政府制定融资方案时,也将项目的控制权列入主要考虑。不幸的是,两项工程的开支皆不受控。日后类似的工程应否沿用同样模式兴建,值得深思。

当然,工程失却预算,问题未必出于兴建模式。特别是该模式下,高铁工程从造价估算、风险评估、发现延误直到提出应对方案,港铁内部、港铁与政府,均有欠缺沟通的迹象,双方最初的委托协议亦有不足。

首先,政府和港铁去年发表的调查报告均指,港铁部分身居要职者原应就工程延误进言,但却没有。前行政总裁韦达诚则称,项目管理团队一直就项目推展状况提出关注,但这些关注未能上达至其本人及其他持份者,因此管理沟通失效,也是高铁工程延误及超支的弊病所在。 [35]

其次,虽然当局与港铁在高铁项目的委托协议中订明,港铁须尽最大努力完成委托工程,并尽量减少因任何修改而出现的延误或其他后果;若出现任何错误或遗漏以致违反协议,港铁须自费重新执行委托工作;严重延误的话,政府亦可向港铁追讨损失。 [36]然而上述条文只是就工程出现失误后的执行机制,并未从根本上就工程延误或超支设反应机制,避免情况恶化,譬如写明若港铁表现欠佳,政府可介入。政府独立专家小组的报告称,正因如此,虽然路政署曾向港铁发出警告,但最终仍接纳其保证如期完成高铁项目的说法。 [37]

报告同时指出,项目展开之初没有制订任何整体推展策略文件,阐明政府和港铁双方的责任、职务、角色和职责;架构安排亦没有界定相关准则以衡量任何一方的表现。 [38]由此可见,委托协议含糊和沟通机制欠佳,也是高铁工程不断超支和延误的主因。

目前,政府正筹划一系列铁路项目和其他公共工程,包括在去年9月公布的《铁路发展策略2014》中提到兴建多条新铁路线、延线及铁路站,以完善至2031年的铁路网络规划,其中七个建议铁路方案总长34.8公里[39],初步成本估算约为1,100亿元(按2013年价格计算)。 [40]文件未提出具体融资方案,不过经过高铁、沙中线等超支及延误,社会及政府应有所警惕,避免类似的问题再次出现。

 

 

1 2011年的估算为124亿元,去年修订为152亿元。 「西港岛线、南港岛线(东段)及观塘线延线工程的最新进展」,立法会交通事务委员会铁路事宜小组委员会,立法会CB(4)596/14-15(02)号文件,2015年3月。
2 据立法会文件,2011年项目估算为53亿元,但据港铁今年度中期业绩报告称,该项目原先造价估算为59 亿港元。 「西港岛线、南港岛线(东段)及观塘线延线工程的最新进展」,立法会交通事务委员会铁路事宜小组委员会,立法会CB(4)596/14-15(02)号文件,2015年3月。及「截至2015年6月30日止六个月未经审核业绩公告」,香港铁路有限公司,2015年8月13日。
3 「截至2015年6月30日止六个月未经审核业绩公告」,香港铁路有限公司,2015年8月13日。
4 「港珠澳大桥香港口岸-填海及口岸设施」,立法会交通事务委员会,立法会CB(4)270/14-15(06)号文件,2014年12月23日。
5 「广深港高速铁路香港段最新的目标完工日期和造价估算」,立法会交通事务委员会铁路事宜小组委员会,立法会CB(4)1228/ 14-15(01)号文件,2015年6月。
6 同5。
7 〈田北辰:港铁应承担高铁53亿超支范国威促停工止蚀〉,香港电台,2015年6月23日。
8 同5。
9 「工程超支政府大失预算」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/analyses_content.php? lang=cht&id=99,最后更新日期2014年2月5日。
10 「财务委员会工务小组委员会讨论文件」,财务委员会工务小组委员,立法会PWSC(2008-09)51号文件,2008年12月15日。
11 同5。
12 同5。
13 同5。
14 应急费是用以应付项目拨款获批至投标,及工程期间不可预见的情况引致的额外费用。
15 〈高铁承建商共索偿74亿元〉,《苹果日报》,2013年7月4日,A06页。
16 「53TR- 广深港高速铁路香港段-铁路建造工程」,财务委员会工务小组委员会讨论文件,PWSC(2009-10)68,2009年12月2日。及「57TR- 广深港高速铁路香港段- 非铁路建造工程」,财务委员会工务小组委员会讨论文件,PWSC(2009-10)69,2009年12月2日。
17 同5。
18 〈社评:工程超支以千亿元计检视流程防变提款机〉,《明报》,2014年11月25日,A04页。
19 「推展西九文化区综合地库和基础建设工程」,监察西九文化区计划推行情况联合小组委员会,立法会CB(2)1463/14 -15(06)号文件,2015年5月15日。
20 「政务司司长、西九文化区管理局董事局主席出席立法会监察西九文化区计划推行情况联合小组委员会会议开场发言(只有中文) 」。取自政府新闻网网站:http://www.info.gov .hk/gia/general/201507/07/P201507070839.htm,最后更新日期2015年7月10日。
21 〈张炳良︰高铁造价须封顶〉,《信报》,2015年7月2日,A08页。
22 《广深港高速铁路香港段独立专家小组报告》,2014年12月。
23 同5。
24 「有关过海隧道交通流量分布的最新背景资料简介」,交通事务委员会,立法会CB(1)912/13-14(06)号文件, 2014年2月26日。
25 「放弃收取股息以资助基建项目」。取自香港立法会网站:http://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1415ise15-foregoing-dividends-to-finance-infrastructure-projects.htm,最后更新日期2015年6月22日。
26 《香港机场管理局2014/15 年报》,香港机场管理局,2015年6月24日。
27 同25。
28 「广深港高速铁路香港段补充资料」,立法会交通事务委员会铁路事宜小组委员会,立法会CB(1)1749/07-08(01)号文件,2008年5月。
29 「港铁西港岛线拨款安排」,立法会参考资料摘要,档案: THB(T)CR 11/1016/99,2009年5月26日。
30 同22。
31 同28。
32 「黎以德先生的陈述书」,调查广深港高速铁路香港段建造工程延误的背景及原委专责委员会,专责委员会(4)(XRL)文件编号:W7(C),2015年5月。及「港珠澳大桥最新的背景资料简介」,交通事务委员会,立法会CB(1)407/08-09号文件,2008年12月17日。
33 「港珠澳大桥投融资安排达成共识」。取自运输及房屋局网站:http:// www.thb.gov.hk/tc/psp/pressreleases/transport/land/2008/200802291.htm,最后更新日期2013年11月2日。
34 「港珠澳大桥最新的背景资料简介」,交通事务委员会,立法会CB(1)407/08-09号文件,2008年12月17日。
35 同22。
36 同22。
37 同22。
38 同22。
39 「二零一五年中期业绩报告」,港铁公司,2015年8月13日。
40 《铁路发展策略2014》,运输及房屋局,2014年9月。