时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-10-12 | 《星岛日报》

如何聚焦扶助在职贫穷?



乐施会早前公布调查发现,过去五年本港在职贫穷家庭数目由2010年的17.1万户,增加至2014年的近19万户,升幅逾一成,在职贫穷情况有恶化迹象。 [1]

当局近年的政策逐渐聚焦低收入在职人士,包括推出「鼓励就业交通津贴计划」(「交津」)、及将于明年实施的「低收入在职家庭津贴」(「低津」)等现金援助。但官方数字显示,在政府各种现金及非现金的政策介入后,2013年非综援在职贫穷住户仍达14万个。 [2]

同时,部分措施成效未及预期理想,如交津推行三年多来,至今年1月仅8.6万申请获批[3],与初时估计的逾20万名受惠人数[4]相去甚远。另一项现金援助低津实施在即,当局的扶贫工作能否取得突破?

每7人中1人为贫穷人口低津交津成效存疑

据扶贫委员会最新公布的香港贫穷情况,2014年,本港有132.5万贫穷人口,贫穷率为19.6%,较前一年减少了0.3个百分点,贫穷状况看似有所改善。恒常现金等福利政策介入后,贫穷率降至14.3%,亦是五年来最低,但每7人中仍有1人被界定为贫穷人口。 (表一)[5]


资料来源:2012年、2013年《香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府;王家文,〈本港贫穷​​人口减少1.1万〉,《苹果日报》, 2015年9月8日,A17页。

为扶助低收入在职家庭而设的低津计划,年初获立法会拨款通过,当局最快将于明年推出。该计划以家庭为基础,设入息资产审查和工时要求等。前者的标准与公屋申请资格相若,工时要求则为每月144小时,符合资格的家庭可获每月600元的基本津贴;每月工作达192小时的家庭,可领取每月1,000元的较高津贴。 [6]当局预计每年开支约30亿元,20多万低收入家庭、71万人将因此受惠。 [7]

低津计划其中一个优胜之处,在于其设计特别照顾有儿童或青年的家庭,合资格申请者可获得每名儿童或青年每月800元的额外津贴。 [8]但计划最终有多少低收入家庭受惠,却是疑问。明爱早前对低收入在职家庭的调查,便发现仍有近半受访者表示因入息或资产超额、单身、工时不足等原因,不符合低津的申请资格。 [9]

即使是符合申请资格的家庭,以低津计划每月600元基本津贴金额,扶贫效果也成疑。另一涉及现金补贴的交津,合资格申领者同样可以每月获发600元,但据政府研究,由于津贴金额较少,在2013年只能将贫穷率降低0.1个百分点。 [10]

劏房户逾8万部分租金加幅高于市场平均

当然,贫穷率只是描述贫穷状况的其中一项指标,就算政府向更多人提供更大金额的津贴,但如果未能针对贫者的生活需要,贫穷率的计算只会沦为数字游戏。

以居住环境较为恶劣的劏房、板间房等住户为例。根据政府统计处月前发表的报告,现时全港有8.64万个劏房(分间楼宇单位),住户人数为19.55万,平均每户约2人。他们的人均居住面积仅为61.8平方呎[11],低于公屋人均面积的75平方呎。 [12]租金方面,官方数字显示占住户每月收入的中位数约三成[13];另有团体调查发现,71个受访劏房住户中,有48户的租金在过去两年有所上升,加幅平均为18%,远高于同期租金指数整体升幅的11.8%。 [14]

对于这些劏房户,他们在数据上是否属于贫穷人口,并非最重要。因为即使政府资助能令他们数据上「脱贫」,但如果无法协助他们改善生活环境,他们到头来还是穷得只剩下津贴。

在现行制度下,要协助劏房户改善生活环境,最直接的方法就是安排有需要的人士搬上公屋。数据上,这也是拉低贫穷率的有效方式,能将2013年的贫穷率降低3.7个百分点。 [15]但公屋资源有限,目前轮候申请已逾28万宗,平均轮候时间超过三年[16],现居于劏房的贫穷者,非一时三刻能够受惠。

交津计划受惠人数不似预期

为低收入在职家庭而设,鼓励跨区就业的交津计划,是另一针对贫者需要的措施,可惜自2011年推出至今,参与人数一直未达预期。据初时官方估算,计划可令21.8万低收入在职人士受惠,首三年财政开支约48亿元。 [17]但实施三年多来,计划只批出8.91亿元的津贴予8.6万名申请人[18],受惠人数只达目标四成。

交津计划设入息、资产限额,及要求每月工作不少于72小时,可领取每月600元的全额津贴。其中,一人住户的入息限额为入息中位数100%,二人为住户中位数85%,三人或以上为60%至65%;资产则以综援限额的三倍计算。 [19]以一人住户为例,最新调整的入息和资产上限分别为8,000元及8.4万元;二人住户为1.53万元、11.4万元[20] ,门槛低于申请公屋。 (表二)[21]

不过自2011年计划推出以来,交津金额一直未作调整,公共交通费用却连年增加。以港铁为例,2012年至今年6月,平均票价升幅按年依次为5.4%、2.7%。 3.6%和4.3%。 [22]

另据官方调查,劏房户当中,以25至44岁青壮年居多。而在问及为何居于劏房时,较多住户表示因劏房租金较易负担,方便上班、上学是次要原因。 [23]这带出了交津申请人数不似预期的另一可能原因,就是市民宁可栖身狭窄劏房,亦不愿搬离工作单位或学校以外的偏远地区。

纵然申请人数未及预期,但照顾贫者特殊需要的政策方向,仍然值得肯定。政府在处理其他政策时也可循此思路,协助贫者解决生活难题。以幼儿照顾服务为例,完善的幼儿照顾服务,可令家长安心同时兼顾工作及照顾家庭,这不但有助提升家庭生活水平,也有利香港竞争力和社会长远发展。然而目前服务名额供不应求,在部分低收入地区尤其严重,如黄大仙和观塘甚至没有三岁以下的受资助独立幼儿中心服务名额。 [24]

缺乏幼儿照顾服务,家长便难以抽身出外工作增加收入。现金援助固然有助纾缓问题,但处理地区资源不足、错配,例如扩大社区保姆规模、推动社企提供幼儿服务、按地区需要分配公共资源等[25],才是治本之法。这些工作并不易为,也未必能令贫穷率即时降低,但对扶助低下阶层改善收入,真正摆脱贫穷,效果却更为实在和深远。

 

1 《香港在职贫穷报告(2010至2014 年)》,乐施会,2015年9月29日。
2 《2013年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2014年10月。
3 「鼓励就业交通津贴计划」,立法会人力事务委员会,立法会CB(2)798/14-15(05)号文件,2015年2月10日。
4 「立法会秘书处为2011年9月16日特别会议拟备的最新背景资料简介推行鼓励就业交通津贴计划的准备工作进展」,人力事务委员会,立法会CB(2)2617/10-11( 02)号文件,2011年9月14日。
5 王家文,〈本港贫穷​​人口减少1.1万〉,《苹果日报》,2015年9月8日,A17页。
6 「低收入在职家庭津贴计划(低收入津贴计划)主要准则」,立法会财务委员会FCR(2014-15)39号讨论文件,2014年7月11日。
7 《二零一五年施政报告》,香港特别行政区,2015年1月14日。
8 同6。
9 《低收入在职家庭处境及对政府经济支援措施意见调查》,明爱社区发展服务,2015年7月12日。
10 同2。
11 「香港分间楼宇单位的住屋状况」,《主题性住户统计调查第57号报告书》,香港政府统计处,2015年7月。
12 〈20万人住劏房青壮年居多四成为方便上班上学〉,《明报》,2015年7月30日,A14页。
13 同11。
14 《2015年N无人士租金租查发布会新闻稿》,香港社区组织协会基层房屋关注组,2015年9月6日。
15 同2。
16 「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自房屋署网站: http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2015年9月1日。
17 同4。
18 同3。
19 同9。
20 「鼓励就业鼓励就业交通津贴计划(交津计划)每月入息及资产限额」。取自劳工处网站:http://www.labour.gov .hk/tc/service/pdf/witss_2.pdf,最后查询日期2015年9月24日。
21 「入息及资产限额」。取自香港房屋委员​​会网站:http://www.housingauthority .gov.hk/tc/flat-application/income-and-asset-limits/index.html,最后更新日期2015年7月21日。
22 「近年港铁票价调整幅度」。取自香港电台「通识网」网站:http://www.liberalstudies.hk/ uploads/20150622.pdf,最后查询日期2015年9月24日。
23 同11。
24 《支援家长育儿及就业:全方位发展幼儿服务》,智经研究中心,2015年4月。
25 同24。