时事分析 | 环境生态及能源 | 2015-10-19 | 《星岛日报》

食物捐赠有顾虑 免责法例可释除?



剩食寒酸,难登大雅之堂,残渣奉客,易招失礼之讥?当权倾天下的人物也以剩食为餐,这些思想恐怕需要修正。在上月联合国大会上,多名世界领袖品尝了一顿「不平凡」工作午宴,菜式包括了以弃掉的蔬菜为材料的沙律和汉堡包。 [1]

这顿午宴旨在宣扬剩食与气候变化加剧的关系,联合国秘书长潘基文指,农业及食物工业所用的能源与交通工具的无异[2],换句话说,浪费食物也会成为加剧气候变化的帮凶。

弃置剩食对气候的影响,普罗大众未必会有真切感受,但其为处理废物设施带来负荷,相信香港人不会感到陌生。 2012年,香港每天有3,337公吨的厨余送往堆填区,当中约809公吨,即约四分之一来自工商业,包括食肆、街市和食品制造及加工业,数量相较2002年每日不足400公吨,增加了一倍有多。弃置剩食令有限的垃圾堆填区百上加斤,分解时又会产生臭味、污水和温室气体。 [3]堆填区附近的居民,所受​​影响尤为严重。

害怕法律责任 情愿丢弃剩食

要减少弃置食物,方法之一是将其捐赠予有需要人士,但此方法似乎未能在香港形成风气。乐施会和政策二十一有限公司在2014年2月发表的调查报告显示,有74.1%的受访食品公司和99.5%的受访连锁便利店,没有捐赠食品给非牟利或社会服务机构。主要原因之一,是受访者担心有关食品安全的法律风险,分别有29.7%的食品公司和82.6%的连锁便利店,便是因此而没有捐赠食物。 [4]

另外,2012年有环保组织派卧底任职新界区一间连锁超级市场,发现超市将一些未到期的白米以及新鲜蔬果弃掉。卧底批评超市将食物视为垃圾,也不捐献给贫穷人士。 [5]该连锁超市其后刊登全版广告,指每天都会监控下架食品,当中过期、损坏或腐烂而须弃置的食品,若转赠他人会有食物安全风险。时任环境局局长邱腾华当时估计超市亦担心法律责任问题。 [6]

邱腾华所指的法律责任问题,大抵就是万一有人因进食了有问题的食品而健康受损,捐赠者需面对由之衍生的法律问题。在香港,虽然捐赠食物不受《公众卫生及市政条例》规范[7],却仍可能面对民事索偿。

定免责法规 保障捐赠者

商人害怕承受法律风险,而对捐赠食物却步,可以理解。要释除疑虑,立法免除食物捐赠者不必要的法律责任,是一种方法。本地一些从事和关注食物捐赠的团体,便要求政府尽快为此硏究及咨询。 [8]

包括美国、加拿大[9]、意大利[10],以及澳洲的一些省份[11],都通过了类似法例。当中美国国会在1996年通过的《Bill Emerson好撒玛利亚人食品捐赠法案》(Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act),算是这些法案的先河。简而言之,该法案主要免除食物捐赠者以及接受食物的非牟利组织,因为所捐出食物的性质、出产时间、包装和状态而引起的民事和刑事责任。 [12]要获得免责,捐出的必须是看似完整的食物(apparently wholesome food)或者是看似状况合适的杂货品(apparently fit grocery product);相关捐赠需要出于良好意愿(in good faith);一定要赠予非牟利组织,而该非牟利组织必须将捐赠品分发给有需要人士。 [13]

在意大利,类似法案的免责方式有点不同。在当地,免费分派食物给有需要人士,而又获当地法律认可的非牟利和公益组织,会被视为食物的最终使用者(final consumers)。相关组织故此可免除由食物安全和卫生规则所生的法律责任,而获派食物的受助人士,也无法对食物捐赠者提出法律诉讼。 [14]

非全无责任不当行为仍受监管

这类法案虽然保障捐赠一方的法律责任,但不代表捐赠者可任意妄为,因为法律仍会为食物安全把关。以美国的法案为例,看似完整的食物和看似状况合适的杂货品,需要符合有关品质和标签的法例和规则。 [15]法案亦指出,若然食用捐赠食物的人受伤或死亡,而原因是出于捐赠者或非牟利机构的严重疏忽(gross negligence)或故意不当行为(intentional misconduct ),则不能豁免法律责任。 [16]

有法律意见认为,要判断捐赠者或非牟利机构有否严重疏忽,需要考虑到包括食物的种类、出售期限、以及获捐赠人士等几个因素。当年国会有关法案的报告举例,一盒谷物片虽刚过出售期限,但仍可安全食用,反之一盒奶或者是新鲜家禽,即使捐出时仅仅过了出售期限,都可能对人的健康构成危险。该报告又举例指,一个有瘀痕的生果,经小心处理而当日在捐赠机构食用,与取走后过了一段时间才食用,会有很大分别。 [17]此外,法案亦不「超然」于州份或地区的卫生规则,食物捐赠者和非牟利组织必须要合符所有州份和地区层面的卫生规则,否则可能被视为有严重疏忽或故意不当行为,不能免责。 [18]

澳洲新南威尔斯省的法案,则要求食物在捐出时属可安全食用,而若果食物是需要以特定手法处理才可保持安全食用的状态,或者有一个安全食用的期限,法例则要求食物捐赠者将这些资讯告知其转交食物的对象。 [19]

法国推税务优惠香港民间主导

一间公司或商店要捐赠食物,不免要付出额外时间和人手,以进行协调、安排、点算等工作。要推动他们捐出食物,可能还需要额外诱因。法国的国民议会早前便通过法例,禁止超级市场舍弃或者销毁未有出售的食物,而需要捐给慈善组织或作动物饲料。 [20]在强硬措施之外,当地还推出鼓励措施,例如作出捐献的机构和公司可获六成捐献额税务减免安排,也可应用在食物捐献,计算方式是以食物的原价减去其贬值,换言之,食物愈接近最佳使用期限或食用期限捐出,税务减免便愈少。 [21]这项措施有助促使超市及早捐出食物,保障质素和安全。

香港主要靠民间协调

在本港,于政府提出的以重要性分级的厨余管理方案中,「捐赠过剩食物供他人分享食用」属第二重要,仅次于「从源头避免产生及减少厨余」,而高于将厨余循环再造、将其转废为能和堆填等处理方式。 [22]政府将捐赠食物放在这么重要的位置,但香港有否相应措施,吸引更多人捐赠食物?

相关团体和部分立法会议员,曾要求政府考虑订立类似的食物捐赠免责条款,不过政府认为现时的食物捐赠计划,经捐赠者和接受者商讨,已在食物安全和法律责任方面作出相应安排,并从实践中建立一套适用的运作机制。 [23]

政府的食物安全中心,则就食物回收计划发出指引,建议食物回收计划负责人在接受食物捐赠时与捐赠者会面,了解对方的运作,以决定食物是否适合捐赠,并制订物流安排,令食物及时送到有需要人士手上。指引的建议还包括记录接收食物的日期;检查食物是否适合供人食用,例如预先包装食物的包装必须密封完整;记录食物的食用日期;以及派发食物要注意的事项。 [24]

现时一些捐赠食物的组织,会要求受惠者承担食物安全的责任,例如「食物回收捐助联盟」在2012年8月举办一个派发食物的活动,便请受惠者接收食物时确定食物未有变坏,又提示若受惠者食用后感不适,该会及食物回收机构将不会负上任何责任。 [25]

商界与援助团体合作可减浪费

除了法律责任,所捐赠者是否真的交到有需要人士手上,也是捐赠者的关注。有环保团体今年7月在18个街市访问198名菜贩,发现有51%愿意向非牟利机构捐出卖剩的蔬菜,但同时有四分之一菜贩未曾听过食物捐赠计划。 [26]有环保团体人士认为,现时收集卖剩蔬菜的最大困难,是令菜贩相信他们确是非牟利组织,并会将蔬菜转交有需要人士。 [27]

由此可见,要推动食物捐赠,为捐赠者与从事食物援助的团体架桥设梁,也甚为重要。由扶贫委员会辖下的社创基金预留逾100万元种子基金、期望在2016年第一季推出的「网上食物援助服务资讯系统」,便是让捐赠者与从事食物援助的团体以网上平台交换剩食资料的一个例子。 [28] 其成效如何,拭目以待。

从以上有关食物捐赠牵涉的难题可见,商界是否热衷于扶助弱势,不仅取决于商人的善心,他们对法律责任、商誉,以至受惠者安全的疑虑,亦需扫除。不过值得深思的是,食物捐赠只是为问题提供暂时的出路,而非解决方法。毕竟剩食收集得多,其实也反映了社会过度消费;而愈多人需要食物捐赠,则代表有愈多人的收入不足糊口。循此思路,食物捐赠风气兴盛,既值得欣喜,也教人唏嘘。

1 Alexandra Ma, "UN Serves World Leaders Food Scraps For Lunch: A bid to drive home a message about wasting food," The World Post, September 28, 2015 , http://www.huffingtonpost.com/entry/un-leaders-food-scraps-lunch_56095418e4b0768126fe1aab .
2 同1。
3 「处理厨余的挑战」。取自香港特别行政区政府环境保护署网站: http://www.epd .gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/prob_solutions/food_waste_challenge.html ,最后更新日期2015年6月1日。
4 「食品公司处理及捐赠剩食调查报告」,乐施会和政策二十一有限公司,2014年2月, http://www.oxfam.org.hk/filemgr/2368/SurplusfoodreportCompleteReport17Jan2013_chi_final.pdf ,第31至32及44页。
5 蔡建豪,〈鲜菜不准过夜全部弃掉超市卧底控诉百佳折堕〉,《苹果日报》,2012年6月4日,A15页。
6 〈环境局会超市促捐弃食百佳忧食物安全不转赠〉,《明报》,2012年6月28日,A18页。
7 「财务委员会审核二零一五至一六年度开支预算管制人员的答覆(答覆编号﹕ENB143)」。取自立法会网站: http ://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/enb-c.pdf ,第261页。
8 「促请政府积极推动食物捐赠的政策及《好撒玛利亚人食品捐赠法案》」,立法会CB(2)659/14-15(01)号文件,2015年1月19日。
9 同8。
10 "Comparative Study on EU Member States' legislation and practices on food donation: Final report," Bio by Deloitte and European Economic and Social Committee, June 2014, http://www.eesc.europa.eu/ resources/docs/comparative-study-on-eu-member-states-legislation-and-practices-on-food-donation_finalreport_010714.pdf , p. 5.
11 "Civil Liability Amendment (Food Donations) Bill," Parliament of New South Wales, May 6, 2005, http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/hansart.nsf/V3Key/LC20050506037 .
12 “An act to encourage the donation of food and grocery products to nonprofit organizations for distribution to needy individuals by giving the Model Good Samaritan Food Donation Act the full force and effect of law,” Public Law 104-210, US Statues at Large 110 (1996):3011-3012.
13 James Haley, "The Legal Guide to the Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act," Arkansas Law Notes, August 8, 2013, http://media.law.uark.edu/arklawnotes/2013/08/08/the- legal-guide-to-the-bill-emerson-good-samaritan-food-donation-act .
14 同10,pp. 37-38.
15 同13。
16 同12。
17 "Civil Liability Amendment (Food Donations) Bill 2005," New South Wales Parliament, http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/nswbills.nsf/0/8bdcd2a608d8e4d5ca256f4f0017c859/$FILE/b04 -124-94-p03.pdf , pp. 3-4.
18 同13。
19 同17。
20 Angelique Chrisafis, "France to force big supermarkets to give unsold food to charities," The Guardian, May 22, 2015, http://www.theguardian.com/world/2015/may/22/france-to-force-big- supermarkets-to-give-away-unsold-food-to-charity .
21 同10,p. 59.
22 「香港厨余及园林废物计划2014-2022」,环境局,2014年2月, http://www.enb.gov.hk/tc/files/FoodWastePolicyChi.pdf ,第9页。
23 同6。
24 「食物回收计划的食物安全指引」,食物安全中心风险传达组,2014年3月, http://www.cfs.gov.hk/tc_chi/programme/programme_haccp/files/Food_Safety_Guidelines_for_Food_Recovery_c.pdf .
25 「『食物回收捐助联盟』派发薯仔粒」。取自食德好食物回收计划网站: https://foodrecyclinghk.wordpress.com/2012/08/17/「食物回收捐助联盟」派发薯仔粒/ ,最后更新日期2012年8月17日。
26 「菜贩有意减废食环无心推动食环署惜食成员名不符实」,绿领行动,2015年9月24日, http://www.greeners-action.org/gsc/public/foodwaste/20150924_wetmarketsurvey/20150921_wet_market_​​survey.pdf .
27 Ernest Kao, "Market vendors keen to donate leftovers," South China Morning Post, September 24, 2015.
28 纪晓风,〈社创拟建捐饭网剩食充饥免堆填〉,《信报》,2015年6月15日,A20页。