时事分析 | 社会流动及福祉 | 2015-11-13 | 《信报》

人口推算 唔知点算?



政府统计处9月发表的最新人口推算显示,本港人口将持续老化,现时65岁及以上人口占总人口比重为15%,约30年后将急增约一倍至31%,至2064年则为33%,大约每三人有一人是长者。 [1]

与此同时,本港生育水平仍然偏低,生育率预料只由2013年的1.12略升至2064年的1.18,即每千名女性相对约1,180名活产婴儿。因此,总抚养比率[2]将由现时每1,000名15至64岁人口抚养348名长者及儿童,显著提高至2064年须照顾716人。 [3]

随着上世纪40至60年代出生的「婴儿潮」一代[4]逐渐年老、离世,2027年时预计本港死亡人数(5.77万)将首次超过出生人数(5.56万),至2050年前后,死亡与出生人数更相差近一倍。 [5]

对于未来人口的数量和特征作出预测,有助当局在规划和制订房屋、安老、劳工等政策时,有较为准确的把握。不久前,发展局局长陈茂波便在网志中引述官方数字,谈及未来30年的规划发展时称,本港人口结构急剧转变,长者人口增加,将令医院、安老院舍服务,及建立长者友善社区的需求有增无减;而至2044年,本港住户数目预计增加50万户,与3.5个沙田新市镇的住户数目相若,这些都需要开发更多的土地空间。再加上劳动人口逐渐减少,当局必须继续增加土地供应,配合推动创新及知识型经济发展,以提高生产力。 [6]

然而自统计处2000年发表相关人口推算报告以来,与现实有不小距离,多少令人疑惑据此制定的政策,能否切合未来所需。

人口推算的误差

举例说,当局2000年时预计本港人口至2015年时约794万人[7],今年实际数字则为730万人[8] ,大约出现9%的误差;2002年公布的推算数字,将2015年的人口下调为783万[9],误差缩小至7%左右,但仍高估约53万人,相等于3.5个湾仔区人口(2014年)。 [10]直到2012年公布的数字再度修订至731万人[11],才与现实较为接近。

另外,当局去年底公布的十年房屋供应预测,是根据2013年公布的家庭住户数目推算结果评估得出;[12]但最新一套人口推算数字显示,未来住户数目的增长较过往推算慢,政府或要调低房屋供应数字。 [13]

可以理解的是,推算期越长,推算结果便愈不确定;愈接近推算期,推算结果应更为精准。部分的误差,则与政策转变有相关。如入境政策的调整会影响人口迁移的数目,劳工政策的改变亦可能影响劳动人口的推算。这些因素可能难以估计,造成预测时出现误差。

政策转变影响长远推算

以劳动人口推算为例,政府统计处2003年发表的《劳动人口推算2002-2021》,以2001年人口为基数,预料包括外籍家庭佣工在内的整体劳动人口,将由2002年347.85万人增加至2014年379.2万[14];而同期,实际劳动人口则由347.26万人,升至387.64万,与估算差距0.2至2.9个百分点不等(表一)。 [15]

12年前估算的数字与现实差异看似不算太大,但逐年观察会发现,2002至2011年预测的数目均被高估,最严重偏差发生在2010年,《劳动人口推算2002 -2021》的数字较实际劳动人口多出逾10万人。与之相反,2012至2014年,实际劳动人口却被低估,相差介乎1.29万人至8.44万人(表一)。

统计处其后基于2003、2006、2009和2011年人口数字作出的劳动人口推算,皆出现近似的现象,即在2012年或之前,出现高估;之后,则被低估。这一情况的特殊性,未知与2011年法定最低工资的实施是否有关。

过往推算误差:以最低工资为例

作为近年影响较大的劳工政策,最低工资设立的好处,是防止薪金过低,以及鼓励更多人投入劳工市场。当局初时的劳动人口推算,当然不能预料到2011年会推行法定最低工资,及在2013年调高最低工资水平[16],这些政策转变未在早期推算考虑,不足为奇。

法定最低工资实施之后,低薪雇员工资上涨,劳动人口持续扩张。据最低工资委员会2014年检讨报告,去年整体劳动人口数目较2011年上升4.6%,当中以女性和较年长雇员(包括50岁至59岁和60岁及以上人士)的增长较为明显,同期间分别累计升7.4%及升18.8%,这些组别的劳动人口參与率亦明显上升。 [17]

前文提及,《劳动人口推算2002-2021》报告中,2012至2014年的劳动人口数字被低估,若再按性别和年龄组别细分,会发现女性及60岁及以上长者的情况特别明显(表二及表三),而这两类人士正是受最低工资影响较为突出的组别。

统计处2013年发表的《已更新的2013年至2041年香港劳动人口推算》,将最低工资因素考虑在内[18],结果却高估了最低工资的正面效应,2013和2014年的实际劳动人口分别较预计人数少1.22万及4.35万人(表四)。 [19]

未来50年 新移民195万

以上可见,对政策成效的评估,会显著影响劳动人口的推算结果。而今次最新人口推算报告中,可能导致推算结果出现误差的政策,是上世纪开始实施,目的是在让内地居民有秩序地来港与家人团聚的单程证制度。 [20]政府预料,未来人口增长动力依赖单程证持有者的流入,而现行每日150个的配额制到时会否延续,将为本港人口数目的预测增添极大变数。

具体来说,在进行人口预测时,统计处主要考虑三项因素:生育推算、死亡推​​算和人口迁移的假设。最新报告指,2014至2064年,香港整体人口将增加57万[21],包括人口自然减少(即死亡减出生)127万,而人口净迁移(即流入减流出)则为净流入184万。 [22]

在这184万名净流入人口中,主要是来自持单程证的新移民。现行制度下,内地居民来港定居的配额为每日150人,即每年约5.48万人。 1997至2012年,约76万名内地居民获批单程证,即平均每年约5万人,占整体配额约93%。 [23]近两年数字有所下降,2013及2014年实际获批人数分别占每年配额的87%及79%,150名的人数上限未有用尽。 [24]

今次统计处在作推算时略有调整,将单程证人数由2014年每日119人,增加至2019年130人,其后则逐渐回落,并在2027年及以后下调至每日100人。 [25]换言之,2015至2064年,预计共有约195万名持单程证的新移民来港定居。 [26]

单程证的考虑

多年来,透过该制度来港定居的人士中,约一半是与配偶团聚,一半与父母团聚,另有少数与子女团聚。 [27]但近年跨境婚姻趋势和北上工作港人数目的转变,以及其他政策因素,或影响单程证持有人数目的推算。

首先,中港跨境婚姻数目呈下降趋势,由2012年2.19万宗,连续两年分别减少3.8%、1.8%,至去年2.07万宗。 [28]并且,过往跨境婚姻多见港男北上寻妻,但近年,新娘为内地人的比例逐年下降,反而内地新郎的比例,由2010年的17.5%显著增加至2014年的26.3%。 [29]统计处指,去年港女占跨境婚姻约三成,但其内地丈夫较少申请单程证来港定居。 [30]若维持以上趋势,因夫妻团聚而申请单程证的数目可能因此减少。

再者,当局今年年初表示正与内地部门研究「返回机制」,让双非人士或持单程证的新移民,可返回内地取得户籍。 [31]未来单程证制度的调整,或令本港实际人口增长低于预测数目。至于官方假设的每日100名的配额是否合理,则有待商榷。

另外,中港经贸交流日渐频密,不少港人前往内地工作,虽然统计处2011年发表的调查发现,2005至2010年期间,在内地工作的港人数目,由近23.8万人下跌至17.5万人[32],但今届政府的政策导向强调「中国机会」,特别是鼓励年轻人北望神州,寻求就业或创业机会,若愈多港人返回内地工作、定居,亦可能影响本港常住人口的推算。

诚然,要因应劳工、入境等政策,以至各种社会趋势作出准确的人口预测,难度颇大,统计处亦表示会定期更新,为政府规划各项公共服务及设施提供基础。 [33]但纵然有潜在误差,毋庸置疑的是,高龄化步伐之快,已令人口危机迫在眉睫,如何利用人口推算结果,配合规划劳工、福利、房屋、安老,以至完备的人口政策,仍是当下亟待处理的难题。

1 《香港人口推算2015-2064》,政府统计处,2015年9月25日。
2 指15岁及以下和65岁及以上人口数目相对每千名15至64岁人口的比率(包括外籍家庭佣工)。
3 包括外籍家庭佣工。来源:《香港人口推算2015-2064》,政府统计处,2015年9月25日。
4 「Z世代 你是谁?」。取自智经研究中心网站: http://www.bauhinia.org/index.php/ zh-HK/analyses/266 ,最后更新日期2014年10月22日。
5 同1。
6 「局长随笔:未来三十年的香港」。取自发展局网站: http://www.devb.gov.hk/tc/home/ my_blog/index_id_145.html ,最后更新日期2015年9月27日。
7 《香港人口推算2000-2029》,政府统计处,2000年10月16日。
8 「人口」。取自政府统计处网站, http://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/so20_tc .jsp ,最后更新日期2015年10月19日。
9 《香港人口推算2002-2031》,政府统计处,2002年5月7日。
10 「2014 年按区议会分区划分的香港人口概况(表1:2014年按区议会分区及性别划分的陆上非住院人口数目)」,《香港统计月刊》,2015年6月。
11 《香港人口推算2012-2041》,政府统计处,2012年7月31日。
12 「长远房屋策略截至2014年12月的最新推行进度」,运输及房屋局,2014年12月。
13 「回应传媒就人口推算数字的查询」。取自政府新闻网: http://www.info.gov.hk/gia/ general/201509/25/P201509250830.htm ,最后更新日期2015年9月25日。
14 《劳动人口推算2002-2021》,政府统计处,2003年1月23日。
15 「表007:按性别划分的劳动人口及劳动人口参与率」,政府统计处,2015年10月19日。
16 法定最低工资于2011年5月1日开始实施。由2015年5月1日起,法定最低工资水平提高至每小时32.5元。
17 《最低工资委员会2014年报告》,最低工资委员会,2014年10月。
18 「第三次会议记錄摘要」,标准工时委员会,2013年9月25日。
19 《已更新的2013年至2041年香港劳动人口推算》,政府统计处,2013年9月16日;《香港人口推算2012-2041》,政府统计处,2012年7月31日。
20 《前往港澳通行证》(惯称单程证)制度,目的是在让内地居民有秩序地来港与家人团聚。 《基本法》第22条规定中国其他地区的人士进入香港特别行政区须办理批准手续。全国人大常委会于1999年解释,这项规定是指内地居民不论以何种事由要求来港,均须依照国家有关法律、行政法规的规定,向其所在地区的有关机关申请办理批准手续,并须持有有关机关制发的有效证件。因此,内地居民如欲来港定居与家人团聚,须向其内地户口所在地的公安机关出入境管理部门申领单程证。来源:「立法会四题:单程证制度」。取自政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/general/201401/22/P201401220517.htm,最后更新日期2014年1月22日。
21 政府预料,本港人口将由2014年中的724万人(包括外籍家庭佣工),稳步上升至2043年顶峰的822万,其后逐渐下跌至2064年的782万。未来50年(2014至2064年),本港人口平均每年增长率仅为0.2%。
22 「香港人口推算2015-2064 2015年9月25日」。取自政府统计处网站: http://www.censtatd.gov.hk /press_release/pressReleaseDetail.jsp?pressRID=3799&charsetID=2 ,最后更新日期2015年9月25日。
23 「立法会二题:单程证制度」。取自政府新闻网: http://www.info.gov.hk/gia/ general/201303/20/P201303200370.htm ,最后更新日期2013年3月20日。
24 同1。
25 同1。
26 (119*5+130*8+100*37)*365=1,947,275
27 「内地居民来港家庭团聚的出入境安排」,立法会保安事务委员会,立法会CB(2)775/13-14(03)号文件,2014年2月7日。
28 「立法会十二题:香港结婚和离婚的趋势及其对社会各方面的影响」。取自政府新闻网: http://www.info.gov.hk/gia/ general/201504/15/P201504150404.htm ,最后更新日期2015年4月15日。
29 同28。
30 〈阴盛阳衰加剧港女北嫁趋增〉,《星岛日报》,2015年9月26日,A04页。
31 「黎栋国:正与内地研究返回机制」。取自政府新闻网: http://www. news.gov.hk/tc/categories/law_order/html/2015/01/20150117_114212.shtml?pickList=topstories ,最后更新日期2015年1月17日。
32 「在中国内地工作的香港居民」,《第五十七号专题报告书》,政府统计处,2011年10月。
33 同22。