时事分析 | 创新及科技发展 | 2013-06-07

大数据政府



处理档案,永远是恼人的事。尤其在这大数据时代,信息多如恒河沙数,怎样管理与日俱增的数据讯息,需要大量工夫。即使不谈时刻放到网上云端的数据,单是如何处理一地政府的档案,已足够教人折腾。这个问题,也困扰着近年的香港政府。

公开比率下降 管理不妥

最近有报章报道,过去五年,储存达30年的政府档案中,公开让公众查阅的比率,连年下降,由2008年的61%,减少至2012年的41%。[1]这个现象令人担心,研究者会否难以藉翻阅档案检讨公共政策,公众亦无法以此监察政府的运作。

另外,在2011年4月至9月间,政府销毁了厚度相当于三幢国金二期的档案,当中包括行政长官办公室、政务司长办公室、中央政策组及各政策局的文件。虽然根据《档案管理的强制性规定》,政府部门销毁档案前,需取得档案处同意。但及后档案处前处长朱福强撰文,指出相关规定不具有法律约束力,部门如果蓄意或无意地自营销毁了档案,档案处长根本无从得知,即使知道,亦无权过问。[2]

这些事件,难免令人关注政府处理档案的方式。在立法会,议员就不时查询不同政府部门的档案处理状况。新近的例子,包括向地政总署了解过去三年的部门档案处理工作。据政府的回复,由1966至2012年,地政总署移交政府档案处保存的档案,只有一个,而在1961至2013年间封存并有待移交档案处鉴定的档案,则多达2022个[3],进度并不理想。另外,前档案处处长朱福强过去几年亦曾多次批评政府不重视档案管理,例如部门往往要到搬迁办公室,才突然联络档案处,说要销毁大量档案,到档案主任要求部门先将档案排序,部门主管又改口说要留下档案,转头却自行拿去销毁。[4]

行政措施有待完善

政府似乎也意识到社会对档案管理问题的关注,于1995年订立《公开资料守则》(《守则》),让市民可以向政策局或部门申请索取政府所持有的资料。2009年,申诉专员又为改善《守则》的应用,提出11项建议。然而执行情况是否理想,见仁见智。根据政府的统计,自《守则》订立以来,只要有关的政策局或部门持有相关数据,98%的申请个案,可获提供全部或部分数据。[5]但今年初,申诉专员却认为个别部门人员不太理解条文,甚至忘记守则的存在[6],决定主动调查《守则》的执行和政府档案管理制度。另一方面,虽然政府已于2001年发出《档案管理守则》,但审计署发现,各个政府部门未有好好遵守。[7]此外,行政署于2009年发出《档案管理的强制性规定》(《规定》),规定任何非常用或封存的档案,必先取得政府档案处处长同意,认为无保存价值,才可销毁。被档案处鉴定具历史价值的档案,如再无运作需要保留,会移交政府档案处永久保存。《规定》适用于所有政府雇员。员工如不服从、忽略或未有遵守这些规定,政府可对该员工采取纪律处分。[8]

现在不少人都在谈论大数据,认为在大量数据充斥时代,好好管理数据,才能保持企业的效率和竞争力。其实,一个地方怎样处理政府档案,也侧面反映了这个地方适应大数据时代的能力。然而,政府处理电子档案的工作,似乎未见理想。政府档案处在2001年已联同效率促进组及政府资讯科技总监办公室,研究推行电子档案保管系统,以便有效管理电子档案,并于2009年定出进一步的推展工作。但到2011年5月,只有一项工作完成,其他则仍处于规划及发展阶段。[9]

立法建议

行政措施的成效备受质疑,难怪民间有声音要求就档案保存和公开立法。其实世界上多个地区,皆有订立《档案法》或《信息自由法》,就政府及公营机构设立、保存及公开档案的安排,订下准则。远至澳洲、德国、美国、英国,近至中国大陆、台湾和澳门,均有相关法例。美国总统奥巴马第一天入主白宫,已签署一项备忘录,承诺加强《档案法》和《信息自由法》的执行。在香港,法律改革委员已决定成立两个小组委员会,就《档案法》和公开资料,研究和比较海外司法管辖区的相关法例,以便考虑香港是否须改革这方面的法例,及如须改革,改革应如何进行。[10]

妥善管理档案,不但有助政府运作,亦有利后人建立知识。近年一些从事香港研究的学者,就是从英国的解密文件中寻找陈年数据;政府档案处辖下的历史档案馆,亦曾向英国国家档案馆购入了多项与香港有关的历史档案。去年8月,便有534项从英国国家档案馆购入的历史档案,开放予公众查阅。[11]香港要走向知识型社会,除了吸收外来信息,也不能让大量自身拥有的数据白白埋没,成为神秘的X档案。就如何管理政府及公营机构的档案,社会应及早找出一个妥善安排。

 

1   “Government clings to its secrets.” South China Morning Post. 27 May 2013.
2  「朱福强﹕你凭什么销毁 我们600多万份档案呢?」,《明报》,2011年9月29日。
3  「管制人员答复」,《审核2013-14年度开支预算》,2013年4月2日。
4  「香港历史档案管理惨况实录」,香港独立媒体,2008年6月16日。
5  「立法会九题:政府档案管理」,政府新闻公报,2013年1月23日。
6  「马启浓说政府执行《公开数据守则》情况不理想」,商业电台声音专栏,2013年1月8日。
7  「政府档案处的档案管理工作」,《审计署署长第五十七号报告书》,2011年10月。
8   同5。
9   同7。
10「坚定不移保护法治司法独立」,律政司司长袁国强在2013年法律年度开启典礼的致辞全文的中文译本,2013年1月14日。
11「政府档案处新增馆藏简介:与香港有关的英国国家档案馆档案」,香港政府档案处网页。