时事分析 | 区域及经贸发展 | 2016-01-29 | 《经济日报》

把握「一带一路」机遇 以东盟基建融资为例



政府在新一份《施政报告》中用不少篇幅讲述「一带一路」,包括作为集资融资平台,为「一带一路」沿线国家提供基础设施建设所需的资金。 [1]拥有多元化的融资渠道,是香港的优势之一,但「一带一路」沿线国家要为基建融资,不一定要到香港「寻金」,由当地政府注资,或是寻求本地及海外的私人投资,都可达到同样效果。因此,要吸引这些国家来港集资,仍需了解它们的具体处境,才可掌握可能出现的机遇。

在「一带一路」的沿线国家中,不少属于东南亚国家联盟(下简称「东盟」)。智经早前曾撰文指出,东盟国家不论是为了发展自身经济还是加强区内融合,均需要投资于基建;这正好切合「一带一路」的构想。本文尝试以东盟的基建发展为例,探讨香港在「一带一路」的概念下,如何能够吸引沿线各国到来集资。

东盟基建投资不足

亚洲开发银行硏究所(Asian Development Bank Institute)的数据估算,不计汶莱及新加坡,东盟其余八国在2010至2020年对基建所​​需的资金,高达10,946亿美元。 [2]

然而现时东盟投放在基建上的资源,似乎并不足够。以2012年为例,从表一可见,印尼、马来西亚、泰国及越南的基建开支占国内生产总值(GDP)的比率,相较从前下跌了不少,而印尼、马来西亚、菲律宾及泰国在该年的基建开支,亦不及估算的资金需求量。 [3]

私人基建投资方面,亚洲开发银行(Asian Development Bank,下简称「亚银」)副行长Stephen P. Groff指,东盟主要五大国家在1997年时吸引到380亿美元的私人投资,但在2010年时就只得250亿美元。 [4]

政府财赤 寻求私人投资

基建投资不足,显示东盟国家过往的资金来源,如政府以及私人投资者都「力有不逮」。政府是基建的重要资金来源,以印尼为例,根据该国的《2010至2014年中期建设规划》(RPJMN 2010-2014),在这期间基建投资估计约有143亿美元,当中超过三分之一来自公帑。 [5]不过,从表二可见,东盟国家除了汶莱及新加坡,在过往十多年大部分时间都出现财政赤字[6],可见由政府作为基建的主要投资者,难以持续。

亚银在去年指出,虽然大部分东盟国家都以公帑作为基建融资的主要来源,不过即使是过往没有太多私人资金参与基建的国家,现在都积极以各种方法吸引私人投资,因为发展基建所需的资金庞大,不能再单靠政府出钱。 [7]以越南为例,亚银估算当地政府资金只能满足由2014至2020年所需基建投资额的一半。 [8]

融资趋势:公私营机构合作(PPP)模式

要吸引资金投资于基建项目,亚银副行长Groff指出,公私营机构合作(Public-Private Partnerships,PPP)的模式[9],可能是亚洲地区政府需作出的最关键改革。 [10]

在东盟国家中,PPP模式在马来西亚最为广泛使用,菲律宾、新加坡、泰国及越南次之。 [11]以马来西亚为例,当地政府上世纪八十年代因为环球经济衰退而向私人市场求助,开始采取公私营合作模式。在道路建设方面,1985至1997年,有23个项目以「建造、营运、转让」(Build, Operate and Transfer, BOT)模式[12]推展;电力方面,亦有五个项目在1995至1997年期间以此模式展开。至于较近期的项目,就包括2011至2015年七项估算总造价高达190亿马币(336.2亿港元)的道路项目,以及两个价值70亿马币(123.8亿港元)的煤炭发电厂。 [13]

菲律宾也自上世纪八十年代起采用PPP模式,当地规管该模式的主要法律为1994年的第7718号共和国法令(Republic Act 7718),当中确立了公平竞投的要求。 [14]菲律宾现届政府更将PPP模式视为国家重点策略,并设立公私营合作中心(PPP Center),作为中央协调及监察机构,以及提倡改善公私营合作关系规范和法律框架。 [15][16]

金融海啸后 海外投资减少

由上文可见,东盟国家在基建投资方面有吸引私人投资的趋向,然而另一方面,2007至2008年的金融海啸却打击了海外资本投资基建。金融海啸后,数个欧美基建项目的主要贷款机构出现了规避较高风险的情绪,以及危机导致市场价格波动和新版《巴塞尔协定》(Basel III)的银行改革,对长期贷款有较高要求,皆对亚太地区在2011至2014年的私人基建借贷带来影响。 [17]

举例说,《巴塞尔协定三》提高了对银行的资本要求,令到2011/2012年度基建项目的国际融资额减少了13%,而近年东盟基建融资的主要渠道,却正是来自私人投资者及放贷机构的国际资本。 [18]

此外,投资银行NN Investment Partners的硏究显示,自2014年6月起的13个月内,19个主要新兴市场出现9,402亿美元的资金净流出。 [19]以上也反映新兴市场,如东盟地区未必可以倚赖区外作长远投资的资金来源。

基建债券:自己基建自己供

其实,东盟国家在基建方面缺少资金,未必需假手外人,因为问题似乎是「不为也,非不能也」。从表三可见,东盟国家的国民储蓄率十分高,远超于在交通、电力、资讯及通讯科技、水及卫生方面的基建投资需要。 [20]

东盟国家本身的资金不少,问题是如何将其引导至基建项目。亚银副行长Groff指出,亚洲资金中大部分并没有投资于本区,而是投放在美国国债以及欧美证券。 [21]另一方面,亚银指出东盟的机构投资者对于本地优质货币债券有很大需求,若果市场之供应增加,他们愿意购买更多。 [22]

一方面对债券有需求,另一方面基建急需资金,亚银认为可以结合两者。其2015年7月发表的报告,主题便围绕以本地货币债券,作为东盟地区基建项目的融资方式(Project Financing)。 [23]项目融资的特别之处,是以项目为本,资金只会用于该基建项目,收益则来自项目完成后带来的收入。 [24]

基建项目特性是建造期长,一开始需要投入大量资金,而收入却要待项目完成后才可收取,因此基建投资属长线投资。虽然基建融资债券被视为具较高风险的债券类别之一,但面对公司债券及美国国债回报越来越低的情况下,这种债券对于保险公司及退休基金等需要长期回报的机构投资者仍有吸引力。 [25]

融资的困难

然而,基建融资债券要吸引东盟国家的机构投资者,并非没有困难。首先,亚洲家庭的储蓄,不少放进了银行,而银行可能担心基建项目融资的风险过于集中、投资收益低,以及回本期长,因而采取相对保守的态度。另一方面,当地保险及退休基金受规例所限,只能够投资于具有投资级别的产品,而基建项目融资债券是高风险产品,极难取得这种级别。 [26]对此,亚银建议可以采用「谨慎人规则」(prudent-person approach)[27]监管机构投资者的投资方针,放宽限制,让机构投资者可以买少量的高回报或与基建相关的投资产品,为这类投资制造需求。 [28]

基建融资:香港的契机

不过,即使放宽限制,也要有方法令到机构投资者愿意投资于高风险项目。恒生银行指出,亚洲储蓄者不愿涉足区内基建,与难以评估项目风险及分散风险有关,而香港的金融市场可扮演重要角色,透过风险共同承担、风险对冲及风险分散,帮助投资者判断项目的风险。 [29]

东盟以债券作基建融资,亦将有利于香港。财经事务及库务局局长陈家强曾指,基建项目融资,可以推动亚洲及香港的债券市场发展,而受惠于对债券融资的需求,香港可以吸引国际长线投资者,如保险公司及退休基金等机构,投资于区内债券市场。 [30]

另外,亚银指出,东盟各国若有意发行基建项目融资债券,需要有相关专家人才,若本国市场欠缺这些人才,则可引入国际专才,提供相关咨询服务。 [31]今年的施政报告,便提及香港可为「一带一路」的基建项目提供可行性及风险评估、研发、融资、管理等支援服务。 [32]

不过需留意的是,东盟也有部分国家不乏基建融资方面具相当经验的人才。例如马来西亚便有坚实的咨询产业,支援基建项目融资债券以及伊斯兰债券的发行,新加坡及印尼政府亦已推动成立相关机构[33][34]

再者,虽然香港拥有包括一般债券、点心债、伊斯兰债券等多元化的融资渠道[35],但本地债券市场仍须进一步发展。香港金融发展局在2013年11月便指出香港的债券市场比起股票市场相对较弱,仍处于发展阶段,当中流动性远不及美国及日本等主要债券市场。 [36]

观乎今年施政报告在提及东盟等地的基建项目时,大多是从「一带一路」的角度出发。如今,配合这一构想成立的「亚洲基础设施投资银行」(「亚投行」),1月中正式开业[37],并将为「一带一路」沿线国家基建提供融资支持[38]。因此在与各地合作竞争东盟市场时,香港亦须认清上述形势。

陈家强局长曾指,香港「需要就着基建的需求去发展金融项目」。 [39]「发展」二字,也间接反映出香港虽然是金融中心,可在东盟地区的基建融资需求中找到商机,但同时亦有必要再下工夫,才能够将机遇转化为实际利益。

 

 

1 《二零一六年施政报告》,行政长官办公室,2016年1月13日。
2 Biswa Nath Bhattacharyay, "Estimating demand for infrastructure, 2010-2020," in Infrastructure for Asian Connectivity, ed. Biswa Nath Bhattacharyay, Masahiro Kawai, and Raja M. Nag, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2012), https://openaccess.adb.org/ bitstream/handle/11540/126/2012.12.12.book.infrastructure.asian.connectivity.pdf?sequence=1 , accessed August 12, 2015, p. 33.
3 Asian Development Bank, "Supporting Infrastructure Development and Financing," March, 2015, http://mddb.apec.org/Documents/2015/FMP/FDM1/15_fdm1_021.pdf , p. 4.
4 Stephen P. Groff, "Asean's Infrastructure Crisis," The Wall Street Journal, July 28, 2014, http://www.wsj.com/articles/groff-aseans-infrastructure-crisis-1406566174 .
5 Riatu M. Qibthiyyah, "Indonesia Country Report," in Financing ASEAN Connectivity, ERIA Research Project Report FY2013, No.15, ed. Fauziah Zen and Michael Regan (Jakarta: ERIA, 2014), p. 113.
6 "Overall budgetary surplus/deficit (% of GDP)" from "Asian Development Bank: Statistical Database System Online," Asian Development Bank, https:/ /sdbs.adb.org/sdbs , last modified October 19, 2015.
7 "Local Currency Bonds and Infrastructure finance in ASEAN+3," Asian Development Bank, July 2015, http://www.adb.org/sites/default/files/publication/16731​​3/local-currency-bonds-and- infrastructure-finance-asean-3.pdf , p.1.
8 同7,p.145.
9 为方便讨论,下文将「公私营机构合作」模式简称为PPP模式。
10 同4。
11 同7。
12 「建造、营运及移交」是公私营合作模式的一种,并以鼓励私人参与及尽量​​善用公共资源为原则。资料来源:「令『建造¾ 营运¾ 移交』模式隧道的使用情况合理化的措施最新背景资料简介」,立法会CB(1)304/10-11号文件,交通事务委员会,2010年11月9日。
13 "Public Private Partnerships in M​​alaysia," PricewaterhouseCoopers, September 12, 2012, http://www.pwc.com/my/en/assets/services/ppp-projects-in-malaysia.pdf , pp. 2-4.
14 “Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia-Pacific: The 2014 Infrascope," The Economist Intelligence Unit, May 2015, http://www.adb.org/publications/evaluating-environment-ppp-asia-pacific-2014-infrascope , p. 41.
15 PPP中心功能包括为机构以及地区政府部门提供建议、技术支援和培训等,以协助它们筹备及发展公私合作关系项目、设立并管理一个公私合作关系计划和项目的资料库,以及每年撰写有关政府的公私营机构合作计划和项目之落实情况报告,交给总统。
16 “About the PPP Center,” Republic of the Philippines Public-Private Partnership Center, http://ppp.gov.ph/? page_id=8 , accessed August 20, 2015.
17 同14,p. 13.
18 Fauziah Zen and Michael Regan, "Resources Mobilisation, Financing Options and PPP Direction for ASEAN Member States," in Financing ASEAN Connectivity, ERIA Research Project Report FY2013, No.15, ed. Fauziah Zen and Michael Regan (Jakarta: ERIA, 2014 ), pp. 6 and 7.
19 Phillip Inman, “Emerging markets' shine dims as capital flight nudges $1tn in a year,” The Guardian, August 19, 2015, http://www.theguardian.com/business/2015/aug/19/emerging-markets-shine -dims-as-capital-flight-nudges-1tn-in-a-year .
20 资料来源:Biswa Nath Bhattacharyay, "Estimating demand for infrastructure, 2010-2020," in Infrastructure for Asian Connectivity, ed. Biswa Nath Bhattacharyay, Masahiro Kawai, and Raja M. Nag, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2012) , https://openaccess.adb .org/bitstream/handle/11540/126/2012.12.12.book.infrastructure.asian.connectivity.pdf?sequence=1 , accessed August 12, 2015, p. 38; "Gross national saving (% of GDP)" from "Asian Development Bank: Statistical Database System Online," Asian Development Bank, https://sdbs. adb.org/sdbs , last modified October 9, 2015.
21 同4。
22 同7,p.2.
23 同7,p.2.
24 ER Yescombe, Principles of Project Finance (California, USA: Academic Press, 2002), pp.7 and 8.
25 Shubhomoy Ray, "Infrastructure finance and financial sector development," Asian Development Bank Institute, March 2015, http://www.adb.org/sites/default/files/publication/159842/adbi-wp522.pdf , p. 16.
26 同25,pp. 14 and 15.
27 简单而言,「谨慎人规则」指受托人在履行职责时,要犹如一个谨慎的人在执行同样的职责时会有的关注和技巧。资料来源:Russell Galer, "'Prudent Person Rule' Standard For The Investment Of Pension Fund Assets," Organisation for Economic Co-operation and Development, http://www.oecd.org/finance/private-pensions/2763540.pdf , accessed January 18, 2016, p. 3.
28 同7,p. 10.
29 即透过风险共担(汇集储蓄,使投资者共同分担基建项目的风险),风险对冲(创造合适的金融工具,把风险转嫁予其他对项目感兴趣的投资者)及风险分散(把基建项目投资纳入规模较大的资产组合),协助投资者形成对项目风险的判断。资料来源:林俊泓,「评估内地推行『一带一路』带来的机遇」,恒生银行,2015年4月, http://www.hangseng.com/cms/tpr/chi/analyses/PDF/201504_HKEM_chi.pdf ,第6页。
30 「财经事务及库务局局长出席『一带一路』与香港的机遇高峰论坛致辞全文(只有中文)」。取自政府新闻处网站: http://www.info.gov.hk/gia /general/201508/05/P201508050494.htm ,最后更新日期2015年8月5日。
31 同7,p. 23.
32 同1。
33 例如新加坡的Clifford Capital,以及印尼的PT Sarana Multi Infrastruktur (Persero)和PT Indonesia Infrastructure Finance,正提供在基建领域的咨询服务。
34 同7,p. 23.
35 同1。
36 「巩固香港作为全球主要国际金融中心的地位」,香港金融发展局,2013年11月。
37 「亚投行启航十大看点」。取自中国财政部网站: http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen /201601/t20160118_1651612.html ,最后更新日期2016年1月18日。
38 「亚投行热 香港自处之道」。取自智经研究中心网站: http://www.bauhinia.org/index.php/ zh-HK/analyses/323 ,最后更新日期2016年1月19日。
39 同30。