时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-02-15 | 《星岛日报》

香港的选举开支上限是怎样炼成的?



立法会新界东地方选区补选即将举行,算是提早为今年9月新一届的立法会选举揭开序幕。由去年底的区议会选举到来年新一届的行政长官诞生,香港大大小小的选举接二连三,投放在选举上的资源,肯定会是天文数字。这亦教人关注,在候选人纷纷大洒金钱宣传的同时,会否令选举变成「金钱游戏」,以致资源较少的从政者只有挨打的份儿。

虽然包括香港在内的不少地方都设有选举开支上限,以防腰缠万贯的候选人「屈机」。但究竟将上限定到哪个水平,才称得上「唔屈机」? 根据什么准则设定上限,才算得上恰如其分?

在回答这些问题前,或许先要厘清:设定选举开支上限与否,其实没有所谓的「国际标准」。根据国际组织International Institute for Democracy and Electoral Assistance的政治经费资料库[1],截至2012年,在所调查的180个国家当中,便有93个国家没有订定选举开支上限。 [2]操作选举非常纯熟的美国,亦不会直接将选举开支封顶,其理据之一,是选举开支乃言论的一种,不可被限制。 [3]

至于设定选举开支上限准则,同样各师各法。以台湾为例,立法委员和直辖市议员选举的竞选经费最高金额的计算方式,乃以各选区之人口总数的70%,除以候选议席数目,然后乘以30元新台币,再将所得的数额加上一个固定金额。 [4]英国国会选举候选人开支上限的计算方法,则是在一个固定金额之上,按选民数目增加。例如根据2014年的修订,郡选区每名候选人的开支上限,为固定金额8,700英镑,另每名选民加9便士。 [5]

至于香港的选举开支上限,虽然有其厘订和调整准则,却似乎未能贯彻执行。例如在考虑调整来届立法会选举中五个地方选区的开支上限时[6],政府参考了由2013至2016年的预计累积通胀率,建议将开支限额,增加至较2012年立法会选举时高15.6%。 [7]通胀增加,开支限额随之增加,为合理之举。然而追本溯源,在现行选举制度下的开支限额制度在1998年订立。但近20年中,除了今次的调整外,只有在2008年的立法会换届选举曾作调整,将限额调高5%。 [8]

制订限额时的原则

在香港回归中国之前,亦有对选举开支作出规范,如1995年地方选区的开支限额为20万元。由于当时的立法局的地方选区较细,而候选者是以个人为参选单位,而非如现时般以名单方式竞争[9],因此当政府构思1998年特区政府第一届立法会选举的地方选区选举之开支限额时,作了大刀阔斧的改变。

首先,因为每个地方选区的人口和面积大大增加,政府建议容许候选人增加开支。另外,通胀因素和选民人数大增,亦令政府大幅调高开支限额。在这改变下,设有三个议席选区的开支限额订为150万元、四议席为200万元以及五议席为250万元。 [10]换言之,每个议席的选举开支上限为50万元。

以50万元为限的理据,是政府当时假设,若为数约400万的合资格人士全部登记为选民,则20个地方选区各有20万选民,以每个议席选举开支上限为50万元计算,用于每个选民的数额为2.5元左右,当局认为此额合理。 [11]

当时建议选举开支限额时,政府曾参考西班牙、新加坡及加拿大等地的做法,发现用于每名选民的选举开支限额约为2.5元至12.3元。 [12]以此看,政府当时所订准则,是将选举开支限制在较低水平。当然从另一方面看,政府当时假设百分之一百的选民登记率,明显过于乐观,因此实际上可以花在每个选民的金额,肯定不止2.5元。

限额调整看不出原则

姑勿论政府当年所订的上限是太寛还是太紧,从以上至少可看出,政府其时的考虑的因素,包括了选区的议席数目以及选民人数。换言之,若这些因素将来有变,各地方选区的选举开支限额亦应改变,才能贯彻原则。

然而,往后发展并非如此。以各选区的议席数目为例,从表一可见,各选区的开支限额并没有随议席数目变化而调整。其中香港岛区、九龙东区和新界西区的议席数目,在2000年和2004年连续两届选举皆有增加,但开支限额却与1998年时无异;另外,与2012年时相比,2016年香港岛和九龙西的议席数目一减一加,两者的开支限额却同告增加;还有,2000年、2004年和2012年三届选举中,全港的地区议席数目增加,开支限额却维持在对上一次选举之水平,反倒是2008年时全港地区议席数目不变,开支限额却有所调整。 [13]由此可见,在1998年之后的地方选区选举开支限额的调整,似乎与选区的议席数量无关。

至于各地方选区的选民人数增减如何影响开支限额,在2015年12月7日的立法会会议上,议员谢伟俊询问相比用选区的人口数目,政府应否以已登记选民人数作为调整选举开支限额的准则时,政制及内地事务局副局长陈岳鹏回应指,当局认为看选区的预计人口数目较合适,因为议员当选后并非只服务选民,而是全区人口。 [14]

当然,人口数目某程度上与选民数目也有关连,政府若然基于人口变化而调整开支限额,也就意味间接考虑了选民因素。但参考表二,却看不出政府设定选举开支限额,与其估计一个选区的人口数目之关系。例如与2000年相比,各选区在2016年的人口预计有升有跌,开支限额却一概增加21.4%。另外,尽管政府预计新界东和新界西选区在2016年的人口相差约32.5万,但两区的开支限额却是相同。 [15]

故此,不论是选区的议席数目、选民人数,还是预计人口数目,看来都与地方选区选举开支限额的变化没有明显关系。以地理位置作「解释」,似乎更有迹可寻。例如在1998年,九龙东和九龙西有相同的开支限额,及后十多年,尽管两个选区的议席数目不再一样,它们的开支却始终相同。考虑到1998年时订立开支限额的考量因素,未来开支限额除了因应通胀,也应按每区议席数目以及选民、人口数目变化而作调整,贯彻当初原则。

依照选民和人口变化调节开支限额?

香港中文大学政治与行政学系副教授马岳在2008年指出,各区的选举经费自1998年「一议席50万」的方程式一直沿用,并不太合理,提出以每选民乘以若干金额,来计算选举经费上限,并每年可按选民人数增减。 [16]

政府过往也曾提出改变开支限额的计算方式,例如按人口计算开支限额等的不同方案,但由于立法会政制事务委员会委员对各方案意见分歧,政府最后决定沿用旧有选举开支限额。 [17]

对于应如何设定选举开支限额,往往言人人殊。立法会的文件显示,过往政府就应否改变选举开支限额咨询事务委员会时,有些委员认为要调高,亦有意见认为要调低;甚至乎对于应否设定一个开支限额,委员也有不同意见。 [18]

时代变 计算方法也要变

政府订立选举开支限额时,一贯的原则是限额不可以低至对必要的竞选活动施加不合理限制,也不能高至窒碍经济较不宽裕的候选人参选,智经支持政府恪守这个原则,不过亦认为需要探讨长远如何调整候选人的选举开支限额。 [19]

同一时间,竞选开支限额固然重要,不过如何计算选举开支,以至决定什么开支应纳入计算,同样重要。当局应定期审视规管竞选活动的措施,以防过于严苛,限制候选人宣传。例如选举管理委员会对运用社交媒体进行选举广告宣传方法的取态,就令候选人难以划线及界定如何申报或计算相关开支,甚至令部分候选人暂停使用网上社交媒体平台接触公众,以免犯禁。 [20]随时代改变,非传统选举宣传方法涌现,选举开支的界定及其上限的计算方式,也该与时并进。

 

1 "Introduction: The importance of political finance," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, http://www.idea.int/political-finance/introduction.cfm , last modified November 6, 2013.
2 "Are there limits on the amount a candidate can spend?" International Institute of Electoral Assistance, http: //www.idea.int/political-finance/question.cfm?id=286 , last modified July 18, 2012. 另有8个国家未能找到资料。
3 "Global Measures of Electoral Credibility: Voter Participation and Political Finance," International Foundation for Electoral Systems, September 17, 2014, http://www.ifes.org/news/global-measures-electoral-credibility-voter-participation-and-political-finance .
4 「《公职人员选举罢免法》第41条」。取自中央选举委员会主规法规查询系统网站: http:// law.cec.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=GL000292&KeyWordHL=&StyleType=1 ,最后更新日期2015年2月4日。
5 "Representation of the People (Variation of Limits of Candidates' Election Expenses) Order 2014 (Statutory Instruments 2014 No. 1870)," 14 July, 2014, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2014/1870/pdfs/uksi_20141870_en.pdf .
6 政府同时间有建议调整功能界别的选举开支限额,不过功能界别并非本文焦点,不作详细讨论。资料来源:「立法会参考资料摘要:《立法会条例》(第542章)及《选举(舞弊及非法行为)条例》(第554章)-《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》」,《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》小组委员会,CMAB C1/30/10,第1、2及5页。
7 「立法会参考资料摘要:《立法会条例》(第542章)及《选举(舞弊及非法行为)条例》(第554章)-《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》」,《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》小组委员会,CMAB C1/30/10,第2及6页。
8 同7,第5页。
9 「临时立法会政制事务委员会-1998年立法会选举:选举开支限额 」。取自中华人民共和国香港特别行政区立法会网站: http: //www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/panels/ca/papers/ca​​25111a.htm#ec2 ,最后更新日期1997年11月22日。
10 同9。
11 「临时立法会政制事务委员会1997年11月25日特别会议纪要」, 临时立法会政制事务委员会,临立会CB(2)814号文件,1998年1月6日, http://www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/panels/ ca/minutes/ca251197.htm
12 同11。
13 资料来源:「立法会参考资料摘要:《立法会条例》(第542章)及《选举(舞弊及非法行为)条例》(第554章)-《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》」,《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举) (修订)规例》小组委员会,CMAB C1/30/10,第2页;「立法会秘书处为2011年4月18日会议拟备的背景资料简介:检讨各项选举的选举开支限额及修订候选人免费邮寄安排」,立法会政制事务委员会,立法会CB(2)1553/10-11(03)号文件,2011年4月15日,第2、5至7页;《二零一六年立法会换届选举地方选区分界建议报告书》,香港特别行政区政府选举管理委员会,2015年8月28日,第23页;「「2012年立法会选举选区分界:地方选区议席数目」。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站: http: //www.eac.gov.hk/pdf/legco/2012lc/2012boundaries/2012lceseat.pdf ,最后更新日期2014年8月6日;「二零零八年立法会选举地方选区范围之概要:地方选区议席数目」。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站: http://www.eac.gov .hk/doc/legco/2008/2008boundaries/2008_boundaries_seat.doc ,最后更新日期2014年8月6日;「二零零四年立法会选举地方选区范围之概要:立法会地方选区议席数目」。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站: http://www.eac.gov .hk/pdf/legco/2004/ch/lc2004_seat.DOC ,最后更新日期2014年8月6日;「二零零零年立法会选举选区范围的名单:立法会地方选区议席数目」 。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站: http://www.eac.gov.hk /pdf/legco/boundaries/chintable501.doc ,最后更新日期2014年8月6日;「1998年立法会选举:地方选区分界」。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站: http://www.eac.gov.hk/ch /legco/w1.htm ,最后更新日期2014年8月6日。
14 「网上广播:《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》小组委员会会议2015年12月7日11: 00:00AM」。取自中华人民共和国香港特别行政区立法会网站: http://webcast.legco.gov.hk/ public/zh-hk/SearchResult ,查询日期2015年12月30日。
15 同13。
16 马岳,〈政府在维护选举公平吗〉,《明报》,2008年2月27日,A31页。
17 「立法会秘书处为2011年4月18日会议拟备的背景资料简介:检讨各项选举的选举开支限额及修订候选人免费邮寄安排」,立法会政制事务委员会,立法会CB(2 )1553/10-11(03)号文件,2011年4月15日,第6页。
18 同17。
19 「有关《2015年立法会条例(修订附表5)令》及《2015年选举开支最高限额(立法会选举)(修订)规例》意见书》」,智经硏究中心,立法会CB (2)380/15-16(02))号文件,2015年12月3日。
20 同19。