时事分析 | 环境生态及能源 | 2016-02-19

从非法倾倒泥头事件看土地保育政策



百鸟翱翔,盛况空前。去年,香港米埔出现至少120对大白鹭和60对夜鹭在米埔一带的红树林筑巢。本地环保团体形容,此盛况已经有20年没有在米埔出现;另在米埔后海湾一带,也曾出现411只黑脸琵鹭,数字属五年来新高。 [1]

可惜好景不常,去年底有关注香港土地发展的民间团体连同传媒发现,米埔附近一处被政府评为「具特殊科学价值地点」 (Sites of Special Scientific Interest,SSSI),遭人非法倾倒泥头,鱼塘被填平,逾三米高的红树林被铲走。 [2]

非法倒泥的事件时有发生,2011年,政府的「打击非法弃置废物小组委员会」向立法会提交年度报告指,规划署会为当时未被发展审批地区图/分区计划大纲图涵盖的乡郊地区,拟备法定图则,以加强在一些有发展压力,或容易作未经许可用途等具高度保育价值的地区的法定规划管制。 [3]既然​​政府数年前已注意有关问题,何以非法倒泥仍然接连出现?这要由各政府部门如何落实有关管制说起。

SSSI一般不会获许发展

SSSI的鉴定由渔农自然护理署(渔护署)负责,并由规划署负责保管一份SSSI记录册,SSSI的位置会在合适的法定规划图则及政府内部规划图则上显示。 [4]划定为SSSI的土地用途,旨在「保存和保护具特殊科学价值的景物,例如稀有或特别品种的动植物及其生境、珊瑚、林地、沼泽,或在地质、生态或植物学/生物学方面具有价值的地方。这些地方均划作『具特殊科学价值地点』,以阻止市民在地带内进行活动或发展。」[5]

政府通常亦不会批准在SSSI的发展,用作保育用途则另作别论。当这些地点或其附近进行发展时,负责规划和发展的政府部门,需要注意SSSI在科学上的重要性,并确保已对保育事宜作出充分考虑。 [6]

在设立了各个SSSI后,渔护署负责执行有关的行政措施,确保各政府部门知悉这些地点的科学价值,并在遇到这些地点或附近地方有发展计划时,能够考虑环境保护的问题。此外,评定一个地点是否属于SSSI的准则,包括与全港其他地方比较,该处拥有的独特之处,自然风景或罕有特点;在全港或所在区域中,该处拥有的科学价值;该处与同类地方比较时,是否典型或具代表性。 [7]

「拉姆萨尔湿地」具特殊生态价值

在2013至2014年度,香港共有67个SSSI。 [8]去年底被发现遭非法倾倒泥头的地点,位于米埔内后海湾的尖鼻嘴鹭鸟林,其中一部分甚至属于「拉姆萨尔湿地」[9][10],具有特殊的生态价值。

据渔护署的资料,要成为拉姆萨尔湿地,必须符合由拉姆萨尔缔约成员于1999年所订立的「国际重要湿地」准则中最少一项,米埔内后海湾符合其中四项有关保育水鸟多样性的准则,包括:一,易危、濒危或极度濒危物种或受胁的生态群落都倚赖这片湿地;二,这片湿地的动植物品种对维持该生物地理区的生物多样性非常重要;三,两万只或更多的水鸟经常倚赖这片湿地;四,以某一水鸟品种或其亚种(subspecies)的整体水鸟数量为计,有1 %的水鸟倚赖这片湿地。 [11]


资料来源:渔农自然护理署。

遭大肆破坏 还原需八至十年

是次受破坏的湿地,原本有助纾减新界西北部的水浸问题,红树林则有稳定后海湾海岸的价值。湿地内的主要活动是自然保育、科学研究、自然教育、生态旅游、观鸟和自然导赏、养鱼,亦有小型村落,湿地周围是咸淡水渔塘、露天货场和住宅,毗连香港湿地公园。 [12]

据揭发是次破坏事件的民间团体估计,非法倾倒的土堆面积约为1.8公顷。翻查卫星图发现非法倾倒泥头在本年初已发生,至年底范围不断扩大,鱼塘被填平,逾三米高红树林被铲走。 [13]另外,经推土压土机重压后,土地厚达五米,是香港成年男性的平均身高约三倍。 [14]

有本地环保团体批评,倾倒泥头属于违法行为,涉事的拉姆萨尔湿地范围,受城规条例保护,是2015年首次发生拉姆萨尔湿地受破坏。即使清走泥头,被铲走的红树林仍需八至十年才能够复原。 [15]

善用科技协助监察 杜绝违规需加强执法

有意见认为,现今遥距监控技术发达,只要政府愿意主动保护环境,即使以很低的成本,也能透过卫星图像和闭路电视,进行近乎全天候的实时监控,可涵盖监控范围亦广。 [16]

对于利用科技侦查和监察非法倾倒泥头,当局早前向立法会表示,正探讨借助适合的科技来加强现有的管制措施,如在12个非法弃置建筑废物的黑点安装监察摄像机以助调查,并与建造业议会合作,研究在建筑废物收集车辆使用自动监察技术,以助追踪及记录收集车辆的行踪。 [17]

本港目前设有多项措施和条例,以管制非法弃置建筑废物。例如未经许可摆放建筑废物的情况,受土地、城规及废物处置等不同的条例规管。其中,《废物处置条例》(第354章)第16A(1)条便规定,任何人在任何地方摆放废物(包括建筑废物),除非该人有合法权限或辩解,或有该地方的任何拥有人或合法占用人的许可,否则该人即属违法。 [18]

既然有严格的条例规管,非法弃置的问题为何仍然不绝?一方面,当局曾在2006年推出「建筑废物处置收费计划」,即弃置建筑废物须缴付法定处置收费,但亦引发质疑在该计划下,一些逃避责任者或会选择非法弃置以逃避缴费,令非法弃置建筑废物的问题加剧。 [19]

另外有本地团体批评,政府多年来对于非法弃置建筑废物的处理差强人意,如规划署缺乏人手巡查受保护的土地。 [20]也有传媒引述规划署数字,指近年规划署确认的数百宗违规事件中,检控定罪的个案只有35宗。 [21]

要杜绝非法倾倒泥头,并非一朝一夕,但除了改善处置建筑废物的监察方法外,当局也需木干鸟栖,确保有效执法,以免有人心存侥幸,一再破坏香港的珍贵土地。

1 「『步走大自然2015』步行筹款 逾二千人为保育生态起步 探索米埔生物万花筒」。取自世界自然基金会网站:http://www.wwf.org.hk/?14380/Press-Release-Walk-for-Nature-2015Over-2000-participants-proudly-walked- to-raise-funds-for-conservation-in-Hong-Kong,最后更新日期2015年11月7日。
2 潘柏林,〈车队倒泥头「肢解」米埔红树林 毁具科学价值地 工人穿中国建筑外套〉,《苹果日报》,2015年12月30日,A06页。
3 「打击非法弃置废物小组委员会向环境事务委员会提交的报告」,立法会环境事务委员会,立法会CB(1)2526/10-11号文件,2011年6月24日。
4 《香港规划标准与准则 - 第十章自然保育及文物保护》,香港规划署,2010年8月,第5页。
5 《香港规划标准与准则 - 第十章自然保育及文物保护》,香港规划署,2010年8月,第9页。
6 同4。
7 「存护稀有及濒危植物」。取自香港渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov. hk/tc_chi/conservation/con_flo/con_flo_con/con_flo_con.html,最后更新日期2015年7月15日。
8 「自然护理」。取自渔农自然护理署网站:http://www.afcd.gov.hk /misc/download/annualreport2014/b5/natural.html,查询日期2016年2月2日。
9 同2。
10 此名取其在1971年由多国共同签订的「拉姆萨尔公约」。公约为本地及国际合作上制订了保护和善用全球的湿地和湿地资源应采取的措施纲领。是世界多国政府于1971年2月2日在伊朗签订。资料来源:「《拉姆萨尔公约》」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov .hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_abt/con_wet_abt_ram/con_wet_abt_ram.html,最后更新日期2015年7月28日。
11 《拉姆萨尔湿地》,渔农自然护理署,香港湿地公园,2008年。
12「米埔拉姆萨尔湿地一般资料」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov .hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_look/con_wet_look_gen/con_wet_look_gen.html,最后更新日期2015年8月5日。
13 同2。
14 练乙铮,〈更巧妙的撤资 更深圳的堆填 更卑鄙的拉致 更必须的守护〉,《信报》,2016年1月5日,A15页。
15 同2。
16 同14。
17 《检讨建筑废物处置收费计划》,立法会环境事务委员会,立法会CB(1)299/15-16(04)号文件,2015年12月21日。
18 同17。
19 同17。
20 〈大搜查:非法倾倒加剧 环保 规划署扮盲〉,《太阳报》,2016年1月12日,A17页。
21 「视点31 - 官员落区助政党?;基本法教材;非法倾倒泥头」。取自香港电台网站:http://podcast.rthk. hk/podcast/item_epi.php?pid=636&lang=zh-CN&id=53696,查询日期2015年2月2日。