时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-02-29 | 《星岛日报》

罚恶?赏善?论矫正税收益用途



在刚公布的财政预算案中,政府预计烟草税在2016-17财政年度可以带来66.3亿港元收入。[1]在库房的芸芸收入来源中,有些较为特别,其设立的本意未必是增加政府收入,而是希望透过施加代价,改变公众行为,减轻社会成本,也就是所谓的「矫正税」(corrective tax),烟草税正有以上特征。[2]由于矫正税收益可以甚巨,而且有硏究发现,其最终用途会影响民众是否赞成开征该税项[3],因此政府如何运用有关税收,值得社会讨论。

在香港,除了烟草税,过往的塑胶购物袋环保征费计划(即坊间所称的「胶袋税」),以及正草拟的都市固体废物按量收费(即坊间所称的「垃圾征费」),都可被视为矫正税。[4]胶袋征费由2009年7月7日实施,至2015年3月31日时,登记零售商共向政府缴付约1.72亿港元的胶袋税。[5]及后,政府全面推行塑胶购物袋收费,但商户可以保留所得款项,不用再上缴库房。[6]胶袋征费所得不多,现时更是没有,但与之相比,烟草税可为库房每年增添数十亿港元的收入,而且金额越来越大。[7]

专款专用:指定税受用途

烟草税金额可观,政府应如何运用这笔款项?政府曾指出,根据一贯的公共理财原则,烟草税收入会如其他税收拨归政府一般收入,然后透过资源分配工作,按照当时的优先次序将资源拨给政府的各项工作和服务。[8]不过,也有意见提出这类特别收入可以拨作特定用途,也就是「专款专用」,包括资助推行其他可以改善问题的措施、弥补有害活动带来的伤害,以及减轻征税负担。[9]过往便曾有立法会议员提出,增加烟草税后所得的额外税收,应用作资助控烟措施[10],包括成立戒烟及预防吸烟基金。[11]

另有议员曾提出,未来的垃圾征费的收入,应投放于协助发展废物循环再造业,又有意见认为现时差饷已经包括废物收集费,因此应该相应调低差饷,抵消这个新收费。[12]

专款专用的具体执行是怎样的?以美国西雅图为例,自2016年起就枪械和弹药征收销售税,并将有关税收用于资助一些推广公共安全和应对枪械暴力及其社会影响的项目,包括研究和预防枪械暴力以及青少年教育和就业计划。[13]同样是美国,当地由州份营运的赌场都需要缴税,有州份就将部份收益用于处理赌博问题[14],其中密苏里州会向赌船的每个顾客,收取每两小时两美元费用,当中每两美元中的一仙,会用于处理赌博问题。[15]

从效益出发 不宜限制用途

有些地方的矫正税为专款专用,有些则不是,两种取态孰优孰劣,要看情况和目的而定。若从效益出发,对于矫正税用途的限制,理应愈少愈好,唯一要求是发挥公共资源的最大效益。[16]将相关税收纳入库房,再依当时的优先次序,分配予各个范畴,比起专款专用,理论上会更用得其所。这种「中央统筹」的做法也反映了一种观念,就是征税和分配资源是两种截然不同的决定,应分开衡量。[17]

另外,专款专用其实建基于一个假设,就是能够与矫正税双管齐下,将相关的有害活动的损害减至最低。但在现实当中,专款专用的效果未必及得上干脆增加矫正税的税率。有研究曾指出,在美国推行碳税,比起补贴具能源效益的家居用品,能令碳排放量减少多20倍。差距如此巨大,原因之一是消费者将节省了的金钱,花在使用更多能源上。[18]

效益从来不是唯一考虑

不过,以缺乏效益为由否决专款专用,也可能存在盲点。因为政府运用资源的目标,从来不是单一,目标可以是财富再分配,扶助有需要的市民,也可以如矫正税般,旨在改变公众行为。再者,矫正税项往​​往属于累退税,亦即对低收入家庭而言,税项占收入的比率较高,对他们负担较重。[19]支持专款专用的人会认为,对于经济困难,而又遭受这类税项打击的家庭,可用专款专用来支援他们,甚至退回予合资格人士。[20]

另一方面,矫正税并非万能,在某些是矫正税所不能「矫正」的领域,也可以考虑以专款专用补遗,例如要有效减少农业活动排放的温室气体一氧化二氮(nitrous oxide),开征矫正税未必可行,将碳税收益用于推广更环保的耕作方式,效果可能更大。[21]

说明具体用途 有助减少征税阻力

再从现实政​​治考虑,矫正税未必会受民众欢迎,开征有关税项时承诺专款专用,有助减少阻力。一项在英国伦敦进行的研究便发现,当地人不太接受透过征税矫正吸烟、酗酒和暴食问题,原因包括认为此做法无力改变人们行为,还有不信任政府,以及认为政府此举志在「开源」,而非令人们有更健康的行为。[22]因此有意见认为,若然政府在订立相关税项时提出会专款专用,将部分所得用于推广健康,便可以减少人们认为税项无助改变人们行为的批评;若将所得用于减税,抵销新税带来的负担,则有助令人相信政府并非意在「敛财」。[23]

在美国进行的一项调查发现,当没有指明税收用途时,大部分美国人反对开征碳税,支持率只有34%;不过若然该税做到「收入中立」(revenue-neutral),即所有税收会退回给公众,支持率就升至56%,而当该税的收益会用来资助可再生能源的研究和开发项目时,支持率最高,达六成。[24]

香港将推行垃圾征费。在2012年时,立法会环境事务委员会曾经通过无约束力的动议,要求若政府推行垃圾按量征费,需要遵循收入中立的原则,将收费所得回赠予减废有成的用户。[25]开征新税,很少市民会举脚赞成。若是从政治可行性出发,参考上述提到的海外研究经验,政府透过专款专用,让人们相信矫正税的用途并非谋财,而真正志在「除恶」,定能换取更多的市民支持。

1 「二零一六至一七财政年度政府财政预算案截至二零一七年三月三十一日为止的财政年度预算卷一:政府一般收入帐目总目收入分析总目1-应课税品税项」,财经事务及库务局,http://www.budget.gov.hk/2016/chi/pdf/chead001.pdf,最后更新日期2016年2月24日。
2 「立法会参考资料摘要:《应课税品条例》〈第109章〉《2014年应课税品〈修订〉条例草案》」,《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会,立法会FH CR1/4041/05号文件,2014年3月5日,第1页。
3 "Public Views on a Carbon Tax Depend on the Proposed Use of Revenue: a report from the National Surveys on Energy and Environment," Issues in Energy and Environmental Policy 13 (July 2014), Center for Local, State, and Urban Policy, Gerald R. Ford School of Public Policy, University of Michigan, http://closup.umich.edu/files/ieep-ns​​ee-2014-spring-carbon-tax.pdf, p. 1.
4 「立法会参考资料摘要:《应课税品条例》〈第109章〉《2014年应课税品(修订)条例草案》」,《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会,立法会FH CR1/4041/05号文件,2014年3月5日,第1页;「2014年及2015年第一季根据《产品环保责任条例》采取的执法行动及统计数字」。取自香港特别行政区政府环境保护署网站:http://www.epd.gov .hk/epd/tc_chi/laws_regulations/enforcement/resource_enfor9_2014.html,最后更新日期2015年7月10日;「推行都市固体废物收费的框架建议」,环境事务委员会,立法会CB(1) 560/14-15(08)号文件,2015年2月,第1页。
5 「2014年及2015年第一季根据《产品环保责任条例》采取的执法行动及统计数字」。取自香港特别行政区政府环境保护署网站:http://www.epd.gov .hk/epd/tc_chi/laws_regulations/enforcement/resource_enfor9_2014.html,最后更新日期2015年7月10日。
6 「全面推行塑胶购物袋收费:常见问题」。取自香港特别行政区政府环境保护署网站:http://www.epd.gov.hk/ epd/psb_charging/tc/faqs/,最后更新日期2015年10月6日。
7 「《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会2014年4月8日会议的跟进事项」,《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会,立法会CB(1) 1272/13-14(02)号文件,2014年4月16日;「二零一五至一六财政年度政府财政预算案截至二零一六年三月三十一日为止的财政年度预算卷一:政府一般收入帐目总目收入分析总目1-应课税品税项」,财经事务及库务局,http://www.budget.gov.hk/2015/chi/pdf/chead001.pdf,最后更新日期2015年2月25日;「二零一六至一七财政年度政府财政预算案截至二零一七年三月三十一日为止的财政年度预算卷一:政府一般收入帐目总目收入分析总目1-应课税品税项」,财经事务及库务局,http: //www.budget.gov.hk/2016/chi/pdf/chead001.pdf,最后更新日期2016年2月24日。
8 「立法会一题:打击贩卖私烟的措施」。取自政府新闻处网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201206/27/P201206270299.htm,最后更新日期2012年6月27日。
9 Donald B. Marron and Adele C. Morris, "How Should Governments Use Revenue From Corrective Taxes?" Tax Policy Center Urban Institute and Brookings Institution, January 2016, http://www. brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2016/01/Government-Taxes/How-Should-Governments-Use-Revenue-from-Corrective-Taxes-Marron-Morris.pdf?la=en, p. 2.
10 「《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会报告」,《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会,立法会CB(1)1391/13-14号文件,2014年5月15日,第7页。
11 「《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会2014年4月8日会议纪要」,《2014年应课税品(修订)条例草案》委员会,立法会CB(1)1484/13 -14号文件,2014年5月23日,第10页。
12 「环境事务委员会2012年12月18日会议纪要」,环境事务委员会,立法会CB(1)568/12-13号文件,2013年2月22日,第5页。
13 "Legislation Record No: CB 118437 Version 2," City of Seattle Office of the City Clerk, http://seattle.legistar.com/LegislationDetail.aspx?ID=2372658&GUID=54F3B3DD-B086-48A9-98C2-57DB9FFE032B&FullText=1, accessed February 12, 2016.
14 Jackson Brainerd, "2015 Casino Tax and Expenditures," National Conference of State Legislatures, http://www.ncsl.org/research/financial-services-and-commerce/casino-tax-and-expenditures-2013.aspx, last modified September 28, 2015.
15 "Missouri: Gaming Regulatory and Statutory Requirements," Get to Know Gaming, http://www.gettoknowgaming.org/sites/default/files/AGA_Missouri December 2015.pdf, last modified November 2015, pp. 1 and 2.
16 同8,p. 12.
17 同8,p. 12.
18 同8,p. 13.
19 同8,p. 8.
20 同8,p. 8.
21 同8,p. 10.
22 Claire Somerville et al., "Public attitudes towards pricing policies to change health-related behaviours: a UK focus group study," European Journal of Public Health 25(6) (2015), pp. 1058 and 1059.
23 同8,p. 12.
24 同2。
25 同11,第11及12页。