时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-03-07 | 《星岛日报》

参与式预算:由市民决定公共财政分配的实践经验



在最新发表的财政预算案中,财政司司长估计政府会在2018/19和2019/20年度出现赤字。 [1]若预言属实,未来政府如何让有限资源用于社会最需要的地方,值得关注。现时外国的一些城市,会将制订预算的权力下放给公众,实行「参与式预算」(Participatory Budgeting)。这种模式,可会为香港提供参考?

始于1980年代 现超过1,500城市实行

在巴西南部的城市阿雷格里港,早在1989年创「参与式预算」先河,初时参与制订预算的,只有少于1,000名公民,至1992年时已增至近8,000名。 [2]推动「参与式预算」组织The Participatory Budgeting Project估计,现时当地每年有5万人参与制订阿雷格里港的两成预算[3];自1989年起,在拉丁美洲、北美、亚洲、非洲和欧洲,有超过1,500个城市实行过「参与式预算」。 [4]


资料来源:The World Bank;The Participatory Budgeting Project

各处乡村各处例,「参与式预算」会因应不同地方的政治、社会、经济环境,而呈现不同形态。 [5]以纽约市为例,「参与式预算」由纽约市议会个别议员发起,属自愿参与。每名市议员有一笔由自己决定如何运用的工程资金,而参与计划的市议员从中拿出至少100万美元,供其所属地区的居民去决定推动什么工程。 [6]在2015/16年,共有28名市议员参与计划,令居民有权「话事」的金额超过3,000万美元。 [7]

至于其具体做法,乃由市议员透过网络和社区会议提供预算资讯,居民则构思项目。其后,志愿者可以担当「预算代表」,在专家帮助下商讨,将初步构思化为具体建议,并向社区介绍各个项目,在居民投票选定项目后,「预算代表」和其他参与者会评估整个过程,并且监察获选项目的落实情况。 [8]

优点:公民教育、权力共享

「参与式预算」的特色,在于可以加深一般人对于地区财政预算的认识,并就预算的制订发声,甚至参与决策。有当过纽约市「预算代表」的人士指出,在看见社会事务没有进展时,很多人会怪责民选代表,不过「参与式预算」就可以让参与者了解到成本、规限以及官僚程序等各种阻碍项目开展的因素。 [9]

「参与式预算」的另一卖点,是让无权选出代议士的地区人士,也能参与制订预算。在纽约市的「参与式预算」,只要在当区居住、工作、从商或者在该区学校就读,并且年满14岁,就可以成为「预算代表」;只要是年满16岁的当区居民,便合资格就各预算项目投票,而不需要是正式选民。 [10]有关于纽约市2014/15年度「参与式预算」的硏究指出,在预算案的投票中,有12%未满18岁,另有10%并非美国公民,他们都不是正式选民。 [11]

缺点:费神耗时,难以「真‧参与」

不过,「参与式预算」也有难以化解的弱点。世界银行在2007年发表的报告指出,「参与式预算」若只聚焦于某些公共建设,可能会削弱公众教育和促进公众参与公共事务的效果,因为参与者只会着眼于小型项目,而并没有太大兴趣了解自己的权益、政府运用公帑是否得宜,以至更广泛的社会政策。 [12]

将预算涵盖公共建设以外的领域,是否能够解决上述问题?答案仍是不容易。因为要了解个人权益、政府的理财方式和社会政策,毕竟费神耗时,虽然举行邻里会议理论上有助参与者认识公共财政,以及了解其他居民的想法[13] ,不过若然实际参与邻里会议的人不多,实效始终难言显著。在纽约市2014/15年度的「参与式预算」中,有份投票决定落实什么项目的人数达51,362,惟参与邻里会议的人数只及其12%。 [14]没有参与邻里会议的人,若未有深入了解不同项目的利弊便作出投票,恐怕只是重蹈「代议民主」被人诟病的只重​​投票,但缺乏参与的覆辙[15],未能达到「参与式预算」的目的。

世上没有免费午餐,「参与式预算」也没有不劳而获,但对某些参与者来说,「参与式预算」所需投放的时间和心力,是非常大的障碍。有纽约市的「预算代表」表示,为了这项工作,她曾经在周六晚跟其他「预算代表」开会,亦曾走遍社区。另有居民指开会时间撞上自己工作时间,承认参与程度并不足够。 [16]纽约市2014/15年度的「参与式预算」中,只有606人在「预算代表」会议的出席率过半,占最初表示想做「预算代表」的人当中约44%。

在区议会实践,可行吗?

「参与式预算」有众多限制,在香港尝试恐怕不易。如果将范围收窄,例如是区议会层面,又是否值得考虑?职能上,区议员既有咨询角色,也有透过政​​府拨款,改善地区环境、促进康乐及文化活动事务以及举办社区活动的权力。 [17]以2015/16年为例,区议会获政府拨款3.62亿港元推行社区参与计划及活动,另获3.40亿港元落实地区小型工程。 [18]

每年由区议会决定用途的拨款数以亿元计,是否用得其所,近年引起社会关注。例如有地方团体获得区议会拨款后,被指其要员乃当区区议员,而且有份审批拨款。 [19]亦有报章发现有议员以居民关注会等名义,申请列明不得用于「区议员、政党或政治组织团体主办或合办的项目」的区议会拨款。 [20]

撇除区议员「自己拨款给自己」的潜在利益衡突,区议会现行分配资源的机制,也​​备受争议。以南区区议会的香港仔海鲜食肆项目为例,便被指民政事务局未咨询议员便找私人集团入标承包[21],因而同时遭受建制和泛民议员反对。 [22]

要化解这些难题,一个思考方向是将拨款的决定权转交其他人。不过若交给政府,恐怕会违反了政府放权给区议会的方针[23];将权力进一步下放至当区市民,是可以考虑的选择。现状下,居民直接参与区议会拨款决策的空间似乎不高。新妇女协进会去年底发表的硏究指出,即使居民想主动参与制订区议会预算的过程,或列席会议,也可能因闭门会议、资讯透明度低和缺乏行政支援而难以达成。 [24]

从其他地方实践的经验来看,将部分拨款交给各区居民作「参与式预算」,值得讨论。去年区议会选举时,便有候选人举行预算分配咨询会,让参与者阅读资料后,经过审议和讨论,决定区议会的预算。 [25]但要注意的是,类似的尝试需要多方配合,首先是参与者愿意付出时间和精力了解议题,并参与商讨和决策;政府和区议会也要确保所需资讯便于获取。

其实无论是否实践「参与式预算」,详尽而公开的资讯,始终有助资源用得其所。这在税收可能日渐减少,开支则逐步上扬的香港,尤其值得重视。

1 《二零一六至一七年财政年度政府财政预算案,财政司司长动议二读二零一六年拨款条例草案的演词》,2016年2月24日。
2 Brian Wampler, “A Guide to Participatory Budgeting” in Participatory Budgeting, ed. Anwar Shah (Washington, USA: The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2007), pp. 23 and 24.
3 "Where Has It Worked?" The Participatory Budgeting Project, http://www.participatorybudgeting .org/about-participatory-budgeting/where-has-it-worked , last accessed February 16, 2016.
4 同3。
5 同2, pp. 22 and 23.
6 "Participatory Budgeting FAQ," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb /faq.shtml , accessed February 17, 2016; "Participating Districts," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb/districts.shtml , accessed February 17, 2016.
7 "Participatory Budgeting FAQ," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb /faq.shtml , accessed February 17, 2016.
8 "Participatory Budgeting in New York City 2013-2014 Rulebook," Participatory Budgeting in New York City, http://www.participatorybudgeting.org/wp-content/uploads/2012/07/PBNYC-2013-2014-Rulebook-easy- print-version.pdf , accessed February 17, 2016, pp. 5-7.
9 Elizabeth Whitman, "Participatory Budgeting Hits New York City," The Nation, April 16, 2012, http://www.thenation.com/article/participatory-budgeting-hits-new-york-city .
10 同11, pp. 7 and 8.
11 "A People's Budget: A Research and Evaluation Report on Participatory Budgeting in New York City - Cycle 4: Key research Findings," Community Development Project at the Urban Justice Center, October 20, 2015, https://cdp.urbanjustice.org/sites/default/files/CDP.WEB. doc_Report_PBNYC_cycle4findings-district_20151021.pdf , p. 5.
12 同2, p. 45.
13 "Participatory Budgeting in New York City 2013-2014 Rulebook," Participatory Budgeting in New York City, http://www.participatorybudgeting.org/wp-content/uploads/2012/07/PBNYC-2013-2014-Rulebook-easy- print-version.pdf , accessed February 17, 2016, p. 5.
14 同14, p. 3.
15 Neil Carter, The Politics of the Environment: Ideas, Activism, Policy, 2nd ed. (New York, United States of America: Cambridge University Press, 2007), p. 55.
16 同12。
17 「区议会简介」。取自选举事务处区议会选举2015网站: http://www.elections.gov.hk/dc2015 /chi/dcbriefs.html ,最后更新日期2015年9月22日。
18 「香港便览:地区行政」,香港特别行政区政府新闻处,2015年4月, http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/district_admin.pdf .
19 〈泛民揭5区区会拨款 利益冲突严重〉,《明报》,2015年9月15日,A02页。
20 梁家欣,〈区会拨款活动「益」议员 学者指变相公帑资助选举桩脚〉,《信报》,2015年9月1日,A13页。
21 陈嘉裕,〈18区重点项目恐多烂尾〉,《东方日报》,2016年1月3日,A19页。
22 袁智仁、吕嘉丽、麦佩雯,「建制泛民表态反对南区区会势搁置亿元建稻香酒楼」,香港01,2016年2月29日, http://www.hk01.com/社区/9703/建制泛民表态反对-南区区会势搁置亿元建稻香酒楼
23 《二零一三年施政报告:稳中求变务实为民》,行政长官办公室,2013年1月16日, http://www.policyaddress.gov.hk/2013/chi/pdf/PA2013.pdf ,第43页。
24 《全港区议会拨款与性别预算硏究》,新妇女协进会,2015年12月, https:/ /issuu.com/hkaaf/docs/201512_gb_dcresearch/1 ,第16及52页。
25 何雪莹,「另类选战:商讨民主和环保横额打得入区议会吗?」,端传媒,2015年11月20日, https://theinitium.com/article/20151120-hongkong-districtcouncil01