时事分析 | 医疗卫生与健康 | 2016-04-26 | 《星岛日报》

消弭分歧 启动医委会改革



扰攘多年的香港医务委员会(医委会)改革终有进展,政府近日向立法会提交《2016年医生注册(修订)条例草案》(修订条例),除提出便利​​海外医生到港执业的建议外,主要修订还包括增加医委会业外人士的数目,以及改善医委会的投诉调查和纪律研讯机制。 [1]

医委会是根据《医生注册条例》(第161章)成立的独立法定组织,负责本港执业医生的注册和纪律规管事宜,其中纪律规管的部分,工作包括处理对医生的投诉,并对其可能涉及违纪行为的指控,展开调查和进行研讯及纪律处分程序。然而多年来,医委会处理投诉个案的工作,不时被批评程序冗长繁琐、公正性受到质疑。早年艺人张崇德和刘美娟就其长子夭折向医委会作出投诉,便苦等九年才得到裁决;[2]去年一宗司法覆核案件,法官亦在判词中指出医委会存在诸多问题和限制,更提出医委会应考虑进行改革。 [3]

其实早在2001年,类似的建议已有提出,但时至今日尚未落实,政府、业界、病人及消费者权益组织等,对改革的细节仍未达成共识,如何消弭分歧,作出改革,并非易事。

争议焦点:业内业外委员比例

今次条例修订的焦点之一,是关于增加医委会业外人士的建议。医委会现时由28人组成,一半由业内选举产生,另一半由特首委任。 [4]据政府早前建议,由特首委任的业外人士数目,由4名增加至8名,业内人数则维持不变(即「4+0」方案)。换言之,委任委员与选任委员的数目分别为18人、14人,委员总数增至32人(见表一)。 [5]但有医学界组织担心,若特首委任委员超过民选人数,医委会容易受到政治操控[6],另有业界组织认为应有足够的资深医生出任委员,以助业界维持专业水平。 [7]

考虑到业界担忧,当局稍作修订,除增加4名业外人士外,另将原由特首委任的2名医生委员,改为选举产生(即「4-2+2」方案),即委任和民选的人数均为16人,比例维持1:1(见表一)。 [8] [9]


资料来源:食物及卫生局

「4-2+2」方案推出后,引发了医学界内部矛盾。争论的焦点,主要是由香港医学会及香港医学专科学院(医专)提名的将业内委员,应否开放予所有医生投票选出[10],然而撇除这一分歧,大多数人对于增加业外人士数目,并无太大异议。目前,业外人士占医委会委员总数不足15%,最新方案将提升至25%。而在加拿大、澳洲和新西兰,业外人士占医生规管组织委员人数的三分之一,英国更有半数委员是业外人士。当局认为,业外人士的参与,会加强医委会的问责性和透明度,并有助医委会改善投诉调查和纪律研讯机制。 [11]

处理投诉效率受质疑

多年来,医委会的投诉调查和纪律研讯机制一直为人诟病。 2009年,著名儿科医生陈以诚替一名男婴治疗,男婴其后因伤口感染须切除半只手指,其家属向医委会投诉陈以诚专业失当,不获受理,于是提出司法覆核。高等法院去年判男婴家属胜诉,并下令医委会撤销原有决定,尽快重新展开调查。 [12]

男婴家属在2010年时向医委会投诉,医委会辖下初步侦讯委员会于2012年回覆指无足够证据,拒绝聆讯。法官在判词中批评处理时间「过长」和「不合理」;另指医委会由医生和业外人士以义工和兼职的形式运作,缺乏行政支援和人手,也没有适当的指引(包括利益申报指引)及架构处理大量投诉,形容案件揭示了医委会处理投诉程序的「可悲」情况,「若现有机制未能应付,应认真考虑作出改变,甚至进行改革」。 [13]

15年前的改革建议 至今尚未落实

其实类似的反思,早于2001年医委会就「手机医生」事件作出判决后,已在社会出现。 1999年,一名医生在为病人进行手术时,用手提电话与外人通话,涉嫌令病人于手术当日大肠壁破,需再入院。医委会在2001年对事件展开聆讯,裁定该名医生并无专业失德。 [14]裁决结果引起社会哗然,更触发各界对于改善医委会投诉机制的讨论。有意见认为,由于医委会的成员大部分由医学界人士组成,处理某些个案时容易予人「医医相卫」的印象。

为提升公众信心,医委会于2001年年底提出改革方案,当时已建议增加医委会和初步侦讯委员会的业外委员人数,由4名增加至8名。另外三项改革建议,包括设纪律委员会进行纪律研讯、设立新规定以维持执业水准,以及设立申诉处理部,加强与投诉人的沟通和对投诉人的支援。 [15]但大刀阔斧的改革似乎一直未能落实。 2005年,当局在回应立法会议员郑家富就相关议题的质询时表示,医委会处理投诉的机制行之有效,认为没有需要即时落实这些建议。 [16]

由于医委会的权力来自《医生注册条例》,要落实改革,便须修例。 15年后当局再次提出的改革方案算不上特别新颖。不过今次修例亦建议在初步侦讯阶段,医委会可成立多于一个侦讯委员会处理投诉,并容许更多业外人士参与;纪律研讯方面,审裁顾问的人数由14名增至34名,并调整研讯会议法定人数的构成方式;另外会增加法律支援,医委会可委任多于一位法律顾问,以及容许律政司司长委任私人执业的大律师或律师,代表医委会秘书进行聆讯的法定事务。 [17]以上措施旨在改善现有机制,加快调查投诉和审查进度,而更多业外人士的参与,将有助增加聆讯的透明度,并助提升医委会公平公正的形象。

处理案件有其他限制 增加委员数目只是其中一步

然而,医委会的个案积压,处理时间过长等问题,却非单靠增加委员数目便可解决。据医委会2014年年报资料显示,医委会接获624宗投诉,被判为琐碎无聊或毫无根据而被驳回的个案有130宗,另转呈初步侦讯委员会会议处理共95宗(包括在2014年以前所接获的个案),初步侦讯委员会开会完成处理共68宗。 [18]近年每年数百宗的投诉个案(表二),远远超过医委会现有能力,令案件「大塞车」,结案时间延长。 [19]当局指,在现行机制下,处理一宗投诉平均需时58个月,积压的个案达930宗。 [20]


注:(*) 2014年接获的申诉有大幅增长,因为在2014年10月接获大量就同一名注册医生及同一事件的申诉(共有191宗)。
资料来源:医务委员会2010年至2014年年报

有医学界人士指出,医委会处理投诉效率不高,除因为人手严重不足,亦与繁复的程序、场地不足等问题有关。具体说,医委会须待所有法律程序完成后,方可开始调查。而司法程序包括警方调查及检控、死因庭聆讯、法庭检控判决及上诉等。在此之前,医委会不能展开相关投诉调查和纪律研讯机制。 [21]例如2012年轰动全城的DR医療美容事故,警方经过兩年多调查,于2015年就事件提出检控,高等法院将在2017年5月开审。除此以外,医委会现时开庭的场地只有一个,并和牙医管理委员会共用。曾有案例是被投诉的医生直接认罪,但出信通知聆讯日却是兩年之后。 [22]

故此,增加非业界的委员数目,只是提升医委会效率的其中一步,撇除司法程序等医委会无法控制的因素,有待处理的问题尚有很多。然而就修例的这一步,争拗始终无法平息,而且已不限于政府、业界、病人及消费者权益组织之间,即使在医学界内部亦有分歧。

例如就是否将由香港医学会提名的七名委员和医专提名的两名委员,开放予所有医生选出,业界内部便各执一词。 [23]一方对新增的选举产生委员并非开放予所有医生选出表明「不收货」。 [24]其中业界组织杏林觉醒认为,经由新方案产生的两名医专代表,将无辜背负小圈子选举之原罪,被冠上「政府喉舌」及「出卖市民业界」之污名。 [25]

另一方面,医专表明不反对由该院提名的两名委任委员转为由选举产生,但指出医专乃法定认可专科医生培训机构,地位等同大学,在医委会角色与其他组织不同[26],而医专有15所分科学院,每所学院的院士数目由多于1600至少于200名不等,若以直选产生医专的医委会委员,会对院士较少的学院不公。 [27]对于有批评指医专在医委会的代表为政府喉舌,该院认为是间接质疑医专诚信,会令整个专科医生培训制度崩溃,影响学术自由,绝对不能接受。 [28]

除了规管纪律投诉,医委会的工作还包括处理医生的注册、教育、评审等事宜,业界委员是否有足够的专业资格和经验,对香港医疗服务的水平影响深远,各方对其产生办法各有坚持,不难理解。但如果讨论演变成对业界诚信的质疑,实有违修例初衷,且不利医委会展开改革。

要求医委会的改革呼声持续十数年,近年相关投诉和确认专业失当的案件数目,仍然不绝,案件长期积压的问题依然严重。在改革踏出重要一步上,各界能否以公众利益为先,消弭分歧,至为关键。

1「《医生注册条例》(第161章)《2016年医生注册(修订)条例草案》」,立法会参考资料摘要,档案编号: FHCR1/F/3261/92,2016年2月24日。
2〈医委会冀减聆讯排期〉,《太阳报》,2014年6月14日,A16页。
3 “Law Yiu Wai, Ray v. The Medical Council of Hong Kong and Others,” In the High Court of the Hong Kong Special Administration Region Court of First Instance, HCAL 46/2015, Date of Judgement: 12 October 2015.
4 医委会24名医生成员中,14人由医学会和业界选出,另外10人由卫生署、医院管理局、香港医学专科学院、香港大学和香港中文大学提名,特首委任。 4名非医生人士,则由政府直接委任。资料来源:「香港医务委员会选任委员与委任委员的比例及四名新增业外委员的组成建议」,《2016年医生注册(修订)条例草案》委员会,立法会CB(2)1317/15- 16(01)号文件,2016年4月。
5 同1。
6〈改革医委会 港府让步反惹争议〉,《星岛日报》,2016年4月19日,A06页。
7 “Submission - Bills Committee on Medical Registration (Amendment) Bill 2016,” The Hong Kong Medical Association, LC Paper No. CB(2)1221/15-16(07), April 11, 2016.
8「香港医务委员会选任委员与委任委员的比例及四名新增业外委员的组成建议」,《2016年医生注册(修订)条例草案》委员会,立法会CB(2)1317/15-16( 01)号文件,2016年4月。
9〈医委会两委任成员改选举产生 比例维持一比一 议员斥非由业界普选〉,《苹果日报》,2016年4月19日,A10页。
10 同6。
11 同1。
12 同3。
13 同3。
14「『手机』医生裁定无失德」。取自《星岛日报》网站:http://std.stheadline.com/archive/fullstory.asp?andor=or&year1=2001&month1=4& ;day1=12&year2=2001&month2=4&day2=12&category=all&id=20010412a02&keyword1=&keyword2=,最后更新日期2016年4月12日。
15「香港医务委员会改革」,立法会卫生事务委员会改善医疗投诉机制小组委员会,立法会CB(2)990/01​​-02(01)号文件,2002年1月30日。
16「改革医疗投诉机制建议」,立法会会议过程正式纪录,2005年7月6日。
17「政府建议修例增加医务委员会问责性及灵活性」。取自政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/ general/201602/24/P201602240412.htm,最后更新日期2016年2月24日。
18「香港医务委员会二零一四年年报」,香港医务委员会,查询日期2016年4月21日。
19 同1。
20「香港医务委员会的投诉处理和纪律研讯机制」,《2016年医生注册(修订)条例草案》委员会,立法会CB(2)1363/15-16(01)号文件,2016年4月。
21「香港公共医疗医生协会提交的意见书」,《2016年医生注册(修订)条例草案》委员会,立法会CB(2)1221/15-16(04)号文件,2016年4月11日。
22 同21。
23 同6。
24 同9。
25「杏林觉醒就《2016年医生注册(修订)条例草案》最新修订(即4-2+2方案)之声明」,取自杏林觉醒Facebook专页:https://zh-hk.facebook.com/enlightenedhealers/posts/928084583976079,最后更新时间2016年4月19日9时53分。
26「香港医学专科学院就2016 年《医生注册(修订)条例草案》之声明」,香港医学专科学院,2016年4月22日。
27「传媒声明:2016年医生注册(修订)条例草案」,香港医学专科学院,2016年4月19日。
28 同25。