时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-05-23 | 《星岛日报》

查册起底:是资讯自由​​还是侵​​犯私隐?



国际调查记者同盟(ICIJ)早前将「巴拿马文件」资料库于云端公开,21万间离岸公司的资料向全球公众开放,但银行户口、财务交易、电邮往来等个人资料并未公开,因此网民若想借此充当正义使者,发掘权贵隐藏的不义之财,恐怕会感到失望。 [1]

不过较早前,与ICIJ合作参与调查的本港传媒机构,将「巴拿马文件」外泄的个人资料文件,与本地查册资料进行比对后,揭露多名政商名人、学术机构持有离岸公司,引起广泛的社会关注。 [2]但差不多在同一时期,公司注册处以防止个人资料遭滥用为由,引入新安排,规定网上查册时必须申报查册目的。两件事放在一起,难免令人担心公司注册处的有关安排,会令公众无法再借公共查册制度监察社会。有关安排亦被质疑窒碍资讯自由,削弱公众知情权。 [3]

虽然公司注册处其后澄清,新增的查册声明,可涵盖记者就新闻报道进行资料搜集[4],但似乎未尽释除公众疑虑。香港记者协会(记协)表示,本港设有私隐条例,但确保资讯公开透明的法例却乏善可陈,因此现时增加任何限制措施,均不能接受。 [5]另有中小企担心,若不小心填错了查册的目的,可能会负上法律​​责任。 [6]

公司查册收紧惹争议

公司查册制度容许公众查阅公司董事的完整个人资料,因此也被认为是传媒及公众监察,甚至追查政商之间是否存在潜在利益瓜葛的重要工具。早前被卷入换楼丑闻的民政事务局常任秘书长冯程淑仪即是一例,事件是传媒经公司注册处、土地注册处翻查资料确认后揭发。 [7]

以往,只要登入公司注册处的网上查册中心,便可阅览相关公司董事的资料。然而,自今年5月1日起,查册中心的登入首页,突然新增九项「查册人查册的声明」,要求查册人选择查册目的,包括确认是否与公司的作为、财产及公司人员往来等,才能进入系统。若发现最终用途违反声明,查册人可能面临法律风险(见图)。 [8]

图片来源:公司注册处网上查册中心

新安排以保障个人资料为由推出,但随即招致舆论质疑。其中记协指处方推出新措施前未经公众咨询;另公司注册内容属公开资料,新安排提高了查询公开资料的门槛,容易令新闻界及公众负上法律风险。 [9]时隔两日,公司注册处回应指,记者若拣选声明选项中的第7项,即为确定「该公司、其董事或其他高级人员、或其前董事(如有的话)的详情」,便无碍进行侦查。 [10]

不过国际记者联会指,侦查报道都要先经秘密调查,要求填报目的等如自揭底牌,令政府能知悉各传媒正在调查什么。 [11]就算撇除传媒疑虑,亦有中小企指,日常查册主要涉及了解贸易对象、厂家等生意伙伴的背景,如果对方欠债也可以根据地址寻人,新安排令他们担心会因为错选查册目的而误堕法网。 [12]

私隐署:公共登记册私隐保障不甚理想

要解决各方意见纷争,有必要首先厘清,原有制度行之多年,为何今次会「忽然」提出改动?公司注册处称,新安排是按个人资料私隐专员公署(私隐署)去年提出的建议推出,以防从公司登记册取得的个人资料遭滥用。该份报告于上年7月发表,私隐署按2000年发出的有关个人资料保障指引,在检视十个公共登记册后发现,当中不少个人资料未能得到合适保障。 [13]

该十个公共登记册,包括破产登记册、公司登记册、土地登记册、选民登记册等。 [14]根据《个人资料(私隐)条例》(「条例」)中有关保障资料的第三原则,从公共登记册所收集的个人资料,除非获得资料当事人同意,否则只可用于与设立公共登记册时提述或直接相关的目的(新闻活动、法律程序等情况可获豁免)。 [15]换言之,在现行法例下,存在于公共领域中的个人资料,不可以无限制使用。

然而私隐署的报告显示,十个登记册合共82条相关条例中,只有32条说明刊登个人资料的目的,及该资料可被使用的范围;另外,仅五条明确订明防止个人资料被滥用的措​​施,反映现时做法未能符合指引规定,报告认为情况不甚理想。 [16]

由于现时缺乏明确清晰的法律条文以订明公共登记册的目的,为私隐署的执法工作带来挑战。举例说,就从公共领域获取的个人资料的处理,如何为之侵权,社会就曾展开激辩。 2013年,股评人David Webb因在个人网站发起身分证号码索引行动,公开逾千名市民,包括城中名人的身份证号码,遭私隐署调查,称其将取自公共登记册上的个人资料作其他用途,可能已抵触保障资料的第三原则。 [17]但有律师指,David Webb的做法不涉转售资料图利,或直接套取资料来源格式,因此不符违反侵犯私隐的条件。 [18]

拟参考英国 限制公开敏感资料

转载公开资料是否违法,似乎存在灰色地带,也令私隐署难以执法。事实上,当局曾尝试透过修订《公司条例》,限制公众查阅公司董事住址,以加强保障个人资料私隐,但由于公众强烈反对,相关的条例修订至今仍未生效。

《公司条例》的修订工作于2006年开始,当局引述私隐专员意见指,从保障资料的角度看来,公共登记册内的董事个人资料若被不法之徒毫无限制地查阅,可能令资料当事人蒙受困扰和伤害、身分被盗用或招致经济损失。 [19]因此在经过多轮公众咨询后,当局建议参照英国的做法,董事可选择在公众登记册上展示通讯地址,而其住址则限于让公共机构取览。 [20]英国亦是在2009年才修订相关法例,在此之前,公司董事及秘书的住址可供公众查阅。 [21]

但有反对声音认为,现行制度行之有效,董事住址鲜有被滥用;新安排却可能窒碍记者进行侦查式报道,以及削弱对小股东的保障。 [22]由于意见分歧颇大,2012年,立法会通过新的《公司条例》,并于2014年正式生效,惟有关限制披露董事住址及个人身分识别号码及无纸化制度的条文除外。 [23]

立法不成 推行政措施

从保障私隐的角度出发,限制公共领域中部分敏感资料的披露,有其道理,但考虑到公众反对,当局搁置有关变动。不过,当时已有人建议,可在现行查册制度下引入新的保障措施,以提升阻吓力,避免董事个人资料遭滥用。 [24]而在去年私隐署的报告中,署方促政府制订行政措施作为临时策略,并长远立法保障个人资料免受滥用。 [25]

目前,本港部分公共登记册已透过行政或立法手段,订明资料使用的目的。例如证监会持牌人纪录册述明目的,「为使任何公众人士能确定他是否在就任何受规管的事宜或有关联的事宜确定该人的牌照的详情」,而许可使用有关资料的目的须与此相关。另外,根据选举管理委员会规例,使用选民登记册上选民的个人资料作选举以外的用途,即属犯罪。 [26]公司注册处最近收紧查册制度的行政安排,亦是遵循上述建议而推出。

在私隐意识逐步提升的年代,社会对于资讯透明的期望亦有所增加。虽然根据本港私隐条例,个人资料若作新闻、防止或侦查罪行、评估或征收税项等用途,可受条例豁免;并且公司注册处已就记者查阅事宜作出解释。但可以理解,新制下潜在的法律风险,或令传媒和其他公众人士在查册时有所顾忌。

从上述查册改制的来龙去脉来看,在与私隐保障的博弈中,资讯自由可以「去到几尽」,仿佛是永恒的话题。而发展至今,从公开领域获得的个人资料已不限于公共登记册,在云端运算的世界,网民留下的「数码足印」若经「有心人」外泄资料,随时都会令个人私隐散布全球。在浩瀚无边的公共领域中,你我都难以置身事外。

1 “ICIJ releases database revealing thousands of secret offshore companies,” The International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ), https://panamapapers.icij.org/blog/20160509-offshore-database-release.html, last modified May 9, 2016.
2「解密背后(港澳篇)」。取自《明报》网站:http ://ppleak2016.mingpao.com/解密背后/,查询日期2016年5月10日。
3 Ng Kang-chung and Danny Mok, “Companies move sparks worrisome transparency,” South China Morning Post, May 3, 2016.
4「公司注册处回应电子查册服务新安排」。取自政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/ general/201605/03/P201605030771.htm,最后更新日期2016年5月3日。
5「记协:跟进查询公司注册资料时 须先声明用途事宜」。取自香港独立媒体网站:http://www.inmediahk.net/node/1042146,最后更新日期2016年5月3日。
6 同5。
7〈【常秘涉利益冲突】冯程淑仪丈夫曾为赌王姨仔公司签文件 证其早识楼换楼另一方(21:47) 〉,《明报》,2016年4月7日。
8「网上查册中心」。取自公司注册处综合资讯系统网站:https://www.icris.cr.gov.hk/csci/,查询日期2016年5月6日。
9 同5。
10 同4。
11「政府:记者查册须申报目的 业界:被逼自揭底牌 否则涉虚假陈述」。取自香港01网站:http: //www.hk01.com/港闻/19325/政府-记者查册须申报目的-业界-被逼自揭底牌-否则涉虚假陈述,最后更新日期2016年5月3日。
12「记协:注册处未能释除传媒疑虑」。取自Now新闻网站:https://news.now.com/home/local/player?newsId= 177849,最后更新日期2016年5月5日。
13 “Survey of Public Registers Maintained by Government and Public Bodies - Executive Summary,” Office of the Privacy Commissioner for Personal Data, Hong Kong, July 28, 2015, p2.
14 同13。
15「条例简​​介」。取自香港个人资料私隐专员公署网站:https://www.pcpd.org .hk/tc_chi/data_privacy_law/ordinance_at_a_Glance/ordinance.html#3,查询日期2016年5月11日。
16 同13。
17「声明: 私隐专员公署就网站披露逾千人身分证号码作出警示」。取自香港个人资料私隐专员公署网站:https://www.pcpd.org.hk /tc_chi/news_events/media_statements/press_20130215.html,最后更新日期2013年2月15日。
18「私隐专员查David Webb」。取自《星岛日报》网站:http://std.stheadline.com/archive/fullstory.asp?andor=or&year1=2013&month1=2& ;day1=9&year2=2013&month2=4&day2=1&category=a&id=20130216a03&keyword1=&keyword2=,最后更新日期2013年2月16日。
19「新《公司条例》下查阅公司登记册上个人资料的新安排」,立法会财经事务委员会,立法会CB(1)788/12-13(01) 号文件,2013年3月28日。
20 同19。
21 “Disclosure of home addresses of directors and secretaries,” Out-Law, http://www.out-law.com/ page-11690, accessed May 6, 2016.
22 同19。
23「新《公司条例》概览」。取自公司注册处网站:http://www.cr.gov.hk/tc/companies_ordinance/overview .htm,最后更新日期2014年3月3日。
24同19。
25 “Government Urged to Tighten Control of Public Registers in Era of Big Data,” Office of the Privacy Commissioner for Personal Data, Hong Kong, https://www.pcpd.org.hk/english/news_events/media_statements/press_20150728a.html, last modified July 28, 2015.
26「使用从公共领域取得的个人资料指引」,香港个人资料私隐专员公署,2013年8月。