时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-06-08 | 《经济日报》

选举期间的Facebook使用手册



票投六号梁天琦,还是七号杨岳桥,在年初的立法会新界东补选选举期间,相信不少人都曾在社交媒体上看到以上讨论,甚至参与其中。新一届立法会选举的提名期大约在一个月后开始,可以预期届时各路候选人的支持者,又会在社交媒体上展开类似的讨论。网络社交普及,市民就不同话题在社交媒体各抒己见,一般不会觉得有何限制,不过在选举期间,情况或许有别。早前便有网民在新界东补选期间于Facebook转发支持梁天琦的讯息,动员好友投票,遭怀疑收受利益, 涉嫌违反《选举(舞弊及非法行为)条例》,被廉政公署邀请协助调查[1],令人关注在社交媒体分享对选举的看法,会否堕入法网。

现行法例下,一些看来属于对选举广告的合理规限,当放在社交平台上,或会被一些人认为离地或不合情理。例如根据《选举(舞弊及非法行为)条例》,选举广告乃指为促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选而发布的物料或信息。 [2]而候选人除非事先获得相关人士或组织的书面同意,否则不能发布一些可能令选民相信该等人士或组织支持该候选人的选举广告。 [3]

上述规限可以防止有人宣称某​​候选人获得某人某团体支持,影响选民取态,看来相当合理,但放在社交平台比如Facebook上,很容易会令网民觉得不合时宜。过去就有立法会议员关注,在当时法例下,网民赞好候选人在Facebook的选举广告前,候选人是否要先取得那些网民的书面同意? [4]惯用Facebook的网民,都知道人们赞好Facebook贴文,往往是率性而为,候选人不可能预知有什么人会突然兴之所至,赞好其选举广告。要先取得书面同意的做法,套用在Facebook世界,显然不切实际。及后当局亦提出修订法例,令候选人在没有要求或指示要将相关人士的支持纳入选举广告(例如Facebook贴文)的情况下,可以豁免先取得书面同意的要求。 [5]

难为宣传定分界

虽然当局已因应时代变迁而修订条例,并就一些容易令人混淆的地方作公开澄清,但候选人和网民仍可能会对现行规例感到困惑。例如在现行规例下,促使或妨碍候选人当选所招致的开支,会被界定为选举开支;任何非候选人或者非选举开支代理人在选举中招致选举开支,即属违法。 [6]早前选举管理委员会(下简称「选管会」)主席冯骅就「释法」,指为促使某候选人当选或阻碍候选人当选而透过互联网公开发布的信息,都算作选举广告,并且要申报选举开支,在网上平台呼吁他人投票给个别候选人,也很大机会属于选举广告。 [7]有报纸甚至形容,市民在Facebook上转头像、加hashtag支持某候选人,也可能属选举宣传。 [8]

冯骅指出,选举有开支上限,若然任由市民在网上发布如同选举广告的讯息,等同为选举开支上限「开后门」。 [9]但他表示若然网民只为发表意见,而在互联网平台分享或转发不同候选人的竞选宣传,而非要为促使或阻碍任何人当选,则通常不会被理解为发布选举广告。 [10]在5月的立法会政制事务委员会会议上,选举事务处的代表再就此解释,指若然只是说支持某某候选人,仍可能被视为发表个人意见,不过若​​是叫人投票给某某候选人,促使人们当选的色彩就浓厚得多。 [11]

虽然当局多次就此作出解释,不过常用社交媒体的网民,可能仍会大惑不解。例如冯骅指市民就候选人对错作评论而分享有关候选人讯息,不属选举广告。 [12]然而在社交媒体,很多对于候选人的评论,都有拉票或「柴台」的效果,尤其是当发表这些意见的人不是一般人,而是受人关注或对人们有不少影响力的人士。另有意见指出,根本难以定夺发表或转发这类讯息的人,是否有意图要促使或阻碍候选人当选,担心现时法例包涵范围过于广阔,会限制人们发表政见的自由。 [13]

怎样理解「使公众获知」?

此外,人们在社交平台的言论应否被视为公开发布资讯,而以选举广告视之,也有值得商榷之处。根据选举管理委员会在今年3月作公众咨询的立法会选举活动建议指引,「发布」乃指印刷、展示、展览、分发、张贴、公布或以任何其他方式使公众获知。 [14]在此,「使公众获知」乃重点所在。但在Facebook世界,怎样才算「使公众获知」,或者怎样才不算「使公众获知」,界线可以相当模糊。例如习惯将自己的所有Facebook贴文都开放予所有网民阅读的用家,可能只是不介意陌生人知道自己与朋友分享的想法,而无意「使公众获知」,但根据上述指引,这类用家将难以确定自己有否公开发布资讯。即使有用家只让朋友名单上的网民阅读其贴文,但如果有些朋友将其某一则贴文「cap图」分享,然后一传十,十传百,最终成为网络热话,而过程中每个人皆只让自己朋友名单上的网民看到该截图,那是否就等如没有「使公众获知」?智经曾就Facebook内容设定为只让朋友观看或者公开,对内容是否属于「发布」有影响询问当局,获答覆指需要就着不同情况征询法律意见。

当局固然可以将上述例子视为特殊例子,随机应变,但类似的特殊例子,可以一直列举下去,而每当有新的社交媒体出现,特殊例子相信亦会层出不穷,执法机构要紧贴变化,或需耗费庞大的人力物力。再者,网上「出post」成本庶近零,若候选人要为此花更高的成本申报选举开支,恐怕无助维持公平的选举开支环境,更会大大限制人们习以为常的行为。

加拿大以「置入广告费用」界定选举广告

参考外国一些地方,似乎也考虑到社交媒体的特性,而对当中的宣传和广告作出一些豁免。其中在加拿大,网上的选举讯息,要有「置入广告费用」(placement cost)才会被视作选举广告。所谓「置入」费用,即购买广告版面的费用。在Twitter或Facebook上免费发放或贴出的讯息,以及经电邮传送的讯息等,皆不视为选举广告。加拿大当局亦举例指,在YouTube网站上载视频,由于当中不涉置入广告费用,因此不视为选举广告,不过设计及制作该视频所涉及的成本,则要计作选举开支。 [15]

在5月的立法会政制事务委员会会议上,选举事务处的代表指出他们留意到个别海外地方对处理网上选举讯息的做法,与香港的有别,该会已开展相关研究。 [16]选管会接受智经查询时指出,会在6月下旬公布经过公众咨询后确立的正式立法会选举指引,适用于今届选举。去年区议会选举前夕部分候选人绝迹社交媒体[17],当局的正式指引会否释除候选人以及网民的疑虑,拭目以待。

1 谢明明,〈fb撑梁天琦 女子遭廉署查〉,《苹果日报》,2016年5月20日,A19页。
2 香港法例第554章《选举(舞弊及非法行为)条例》第2条,版本日期:2015年4月1日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/75ED29419E9DF7AE482575EF0019DDF1/$FILE/CAP_554_c_b5.pdf ;「选举委员会界别分组选举活动建议指引公众咨询展开(附图)」。取自政府新闻处网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201605/11/P201605110354.htm,最后更新日期2016年5月11日。
3 香港法例第554章《选举(舞弊及非法行为)条例》第27条,版本日期:2012年8月2日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/75ED29419E9DF7AE482575EF0019DDF1/$FILE/CAP_554_c_b5.pdf
4 「2012年4月16日政制事务委员会会议纪要」,立法会政制事务委员会,立法会CB(2)2864/11-12号文件,2012年9月27日;「网上广播:2012年4月16日政制事务委员会会议」。取自中华人民共和国香港特别行政区立法会网站:​​http://webcast.legco.gov.hk/public/zh-hk/SearchResult?MeetingID=M12040016,查询日期2016年5月19日。
5 「立法会秘书处为2016年3月21日会议拟备的背景资料简介:选举管理委员会发出的《立法会选举活动建议指引》」,政制事务委员会,立法会CB(2)1085/15 -16(06)号文件,2016年3月17日;香港法例第554章《选举(舞弊及非法行为)条例》第27条,版本日期:2012年8月2日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/75ED29419E9DF7AE482575EF0019DDF1/$FILE/CAP_554_c_b5.pdf
6 香港法例第554章《选举(舞弊及非法行为)条例》第2条,版本日期:2015年4月1日及第23条,版本日期:2012年8月2日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/75ED29419E9DF7AE482575EF0019DDF1/$FILE/CAP_554_c_b5.pdf
7 「选举委员会界别分组选举活动建议指引公众咨询展开(附图)」。取自政府新闻处网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/11/P201605110354.htm,最后更新日期2016年5月11日;龚学鸣,〈意图促使或阻碍候选人当选「雷动计划」涉违选举条例〉,《大公报》,2016年5月12日,A11页。
8 陈雪玲,〈支持者f​​b转头像 加hashtag 可当选举广告〉,《苹果日报》,2016年5月12日,A13页。
9 同8。
10 龚学鸣,〈意图促使或阻碍候选人当选 「雷动计划」涉违选举条例〉,《大公报》,2016年5月12日,A11页。
11 「网上广播:2016年5月16日政制事务委员会会议」。取自中华人民共和国香港特别行政区立法会网站:http://webcast.legco.gov.hk/public/zh-hk/SearchResult?MeetingID=M16050015,查询日期2016年5月19日。
12 〈选管会:网民facebook吁支持候选人或违法〉,《明报》,2016年5月12日,A3页。
13 莫乃光,「表达政见变选举开支网上选举广告限制须清晰」,独立媒体,2016年4月19日?,http://www.inmediahk.net/node/1041862
14 「选管会发出的《立法会选举活动建议指引》」,政制事务委员会,立法会CB(2)1010/15-16号文件,2016年3月3日,第141页。
15 "Election Advertising Handbook for Third Parties, Financial Agents and Auditors EC 20227," Elections Canada, July 2015, pp. 17-19; "Political Financing Handbook for Candidates and Official Agents EC 20155," Elections Canada, July 2015, p. 36.
16 同11。
17 〈选举例被批与网上发展脱节〉,《明报》,2015年10月3日,A4页。